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勞動保障公共服務(wù)下沉的內(nèi)涵與制度保障
2017-03-11 08:00:01
無憂保
勞動保障公共服務(wù)下沉是增強(qiáng)服務(wù)便捷性、 提高服務(wù)效率和質(zhì)量、 提升公眾滿意度的重要途徑。 近年來， 各地都將公共服務(wù)下沉作為強(qiáng)化公共服務(wù)能力的重要抓手， 因此有必要對公共服務(wù)下沉的內(nèi)涵、覆蓋的內(nèi)容以及需要的制度保障做出清晰的界定和說明。
公共服務(wù)的內(nèi)涵
公共服務(wù)下沉就是政府將生產(chǎn)公共服務(wù)的載體置于基層第一線， 直接面向服務(wù)對象提供公共服務(wù)， 縮短服務(wù)半徑， 降低公眾獲取公共服務(wù)的成本。 我國許多地方已經(jīng)將勞動就業(yè)和社會保障公共服務(wù)下沉至行政村和社區(qū)一級， 服務(wù)對象在日常生活范圍內(nèi)就可以非常便捷地獲取服務(wù)、 辦理相關(guān)事務(wù)。
從動因上來說， 公共服務(wù)下沉是基于政府管理由被動向主動的轉(zhuǎn)變。 傳統(tǒng)的政府管理有著內(nèi)生的惰性， 在提供服務(wù)和開展業(yè)務(wù)的過程中， 往往被動等待和回應(yīng)公眾提出的需求。 隨著服務(wù)型政府建設(shè)步伐的推進(jìn)， 公眾導(dǎo)向的主動服務(wù)成為了服務(wù)部門新的行動策略。 主動性、 前瞻性的公共服務(wù)要求服務(wù)部門通過下沉公共服務(wù)，盡可能地消弭生產(chǎn)服務(wù)者和服務(wù)對象之間的距離， 將公共服務(wù)資源配置到更方便服務(wù)對象獲取的范圍內(nèi)， 同時也更及時、 更準(zhǔn)確地了解和滿足服務(wù)對象的需求。
從形式上來說， 公共服務(wù)下沉縮短了生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)半徑， 增加了生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量， 將原本集中化服務(wù)變?yōu)榉稚⒒?wù)。 在集中化服務(wù)的情況下， 由于服務(wù)部門要集中面對大量的服務(wù)對象， 出于效率的考量， 在服務(wù)方式上更傾向于標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)， 服務(wù)的彈性化程度不足， 無法及時回應(yīng)服務(wù)對象的特殊需求， 影響服務(wù)質(zhì)量。 但是， 分散化的服務(wù)則有利于服務(wù)機(jī)構(gòu)提供更精細(xì)化的服務(wù)， 使服務(wù)的供給更好地契合服務(wù)需求。
從手段上來說， 公共服務(wù)下沉依托的是基層公共服務(wù)平臺建設(shè)。 公共服務(wù)下沉需要以基層公共服務(wù)平臺為支撐， 目前我國基層勞動就業(yè)和社會保障公共服務(wù)平臺建設(shè)已經(jīng)覆蓋了縣 （市、 區(qū)）， 并正在向鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）、 行政村 （社區(qū)） 延伸， 一些地區(qū)還將公共服務(wù)平臺以信息化的形式呈現(xiàn)。
公共服務(wù)下沉的三個維度
公共服務(wù)下沉不僅僅是公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)和資源的物理空間轉(zhuǎn)移， 更是公共服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)性變化， 可以從三個維度理解這種變化， 從而更加系統(tǒng)完整地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)下沉。
第一， 公共服務(wù)職權(quán)下沉。 公共服務(wù)下沉是將原本配置在更高層級的職權(quán)向下配置到更適宜的層級。 公共服務(wù)的下沉不僅是將服務(wù)的窗口放在距離服務(wù)對象更接近的基層， 而且要將相應(yīng)的職權(quán)下放到基層。 如果公共服務(wù)下沉只是把接收辦理材料的程序下沉， 而沒有將處理相應(yīng)事務(wù)的權(quán)限下沉， 那么就無法真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)下沉帶給服務(wù)對象的便捷。 因而， 在服務(wù)下沉的過程中， 要縮短服務(wù)提供中的審批鏈條， 盡可能地將審批權(quán)限下放到基層，增強(qiáng)一線服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員在服務(wù)中的決策能力。 從公共服務(wù)組織建設(shè)的角度來說，這要求公共服務(wù)組織體系朝著扁平化方向發(fā)展。 這樣， 在職權(quán)下沉之后， 服務(wù)對象在家門口就可以快速辦結(jié)許多服務(wù)事項(xiàng)，無需等待也無需在往返服務(wù)機(jī)構(gòu)上花費(fèi)過多時間， 而且， 基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠更加機(jī)動地回應(yīng)服務(wù)需求。
第二， 公共服務(wù)資源下沉。 在職權(quán)下沉的同時， 還要將提供公共服務(wù)所需的資源同時下沉。 公共服務(wù)下沉不是簡單地將服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行空間轉(zhuǎn)移， 與之配套的服務(wù)資源也要同時下沉至基層， 以保證下沉之后服務(wù)質(zhì)量不降低。 另外， 在下沉之后，隨著服務(wù)精細(xì)化程度的提高， 所需的資源還會增加， 這其中不僅包括軟硬件設(shè)施、工作人員等常規(guī)性資源， 而且包括制度性資源， 例如， 更加及時的信息采集制度、更具靈活性的問題解決制度、 更具主動性的服務(wù)提供制度等， 而這些制度性資源又要求投入更多的常規(guī)性資源。 因此， 公共服務(wù)的下沉需要服務(wù)職能與服務(wù)資源的同時下沉，并且服務(wù)資源的投入量要增加。
第三， 公共服務(wù)責(zé)任下沉。 公共服務(wù)下沉必須滿足 “權(quán)、 責(zé)、 能” 同時下沉的原則， 有權(quán)無責(zé)會導(dǎo)致服務(wù)中出現(xiàn)質(zhì)量下降甚至服務(wù)欺詐的問題。 基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起公共服務(wù)提供中的法律責(zé)任、行政責(zé)任、 服務(wù)質(zhì)量責(zé)任等。 一方面， 基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)要向上級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)， 確保法律法規(guī)以及規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)得到貫徹落實(shí)， 不因權(quán)限的增加和空間的相對獨(dú)立而出現(xiàn)違法違規(guī)情況； 另一方面， 基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)還要向服務(wù)對象負(fù)責(zé)， 確保公共服務(wù)質(zhì)量在下沉之后不下降， 盡可能使公共服務(wù)的供給滿足需求。
公共服務(wù)下沉的制度保障
為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)下沉的目標(biāo)和內(nèi)容，有必要建立起相應(yīng)的政策體系， 保障公共服務(wù)下沉能獲得足夠的制度支持， 實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)下沉。
第一， 要在各級勞動就業(yè)和社會保障公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)之間， 形成制度化的職能分工。 公共服務(wù)的下沉需要清晰地界定縣 （市、 區(qū)）、 鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道） 和行政村 （社區(qū)） 三級公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能領(lǐng)域， 防止由于分工不明造成的推諉扯皮， 以及服務(wù)效率的下降。 具體來說， 要明確每一個服務(wù)項(xiàng)目的受理權(quán)限、 審批權(quán)限、 經(jīng)辦權(quán)限分別配置在哪一級服務(wù)機(jī)構(gòu)。 如果受理服務(wù)的職能和審批權(quán)限由不同的服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)， 要明確各自工作的時限， 盡量縮短信息往返的周期； 如果受理服務(wù)、 經(jīng)辦服務(wù)和最終審批由同一個服務(wù)機(jī)構(gòu)完成， 也要明確是否可以在服務(wù)窗口即時辦結(jié)， 如果不能，需要明確經(jīng)辦時限。
一般來說， 行政村 （社區(qū)） 的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可以提供部分非審批類服務(wù)、 部分審批類服務(wù)的受理、 材料審核、 政策咨詢和信息查詢服務(wù)等； 鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道） 服務(wù)機(jī)構(gòu)可以提供大部分審批類服務(wù)的終審、 非審批類服務(wù)、 信息和政策咨詢服務(wù)， 并監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的行政村 （社區(qū)） 服務(wù)機(jī)構(gòu)； 縣（市、 區(qū)） 服務(wù)機(jī)構(gòu)可以提供部分核心的審批類服務(wù)、 涉及范圍較廣的非審批類服務(wù)，并且要承擔(dān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道） 服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任。
第二， 要形成引導(dǎo)公共服務(wù)資源下沉的激勵機(jī)制。 公共服務(wù)職能下沉之后， 相應(yīng)的服務(wù)資源要同時到位， 因此必須形成激勵資源向基層配置的誘因機(jī)制， 確保服務(wù)下沉中資源供給不斷層。 一方面， 要通過服務(wù)人員與機(jī)構(gòu)利益相容的機(jī)制設(shè)計(jì)，鼓勵服務(wù)人員下沉到基層提供服務(wù)， 在服務(wù)人員的基層工作與其個人職業(yè)發(fā)展之間建立起良性互動的關(guān)系， 促使服務(wù)人員愿意并樂于在基層服務(wù)平臺工作； 另一方面，要形成持續(xù)性的服務(wù)資源投入機(jī)制， 科學(xué)核算基層服務(wù)平臺軟硬件設(shè)施的折舊情況，形成資源更新?lián)Q代的常態(tài)性制度， 并且在資源配置中要適度向基層服務(wù)平臺傾斜，保障基層公共服務(wù)不因資源問題而縮水或斷層。 此外， 可以引入政府購買服務(wù)的機(jī)制， 將社會資源引入基層服務(wù)平臺， 降低政府的管理成本， 通過市場機(jī)制約束承包方并確保服務(wù)質(zhì)量。
第三， 要加強(qiáng)公共服務(wù)下沉后的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。 公共服務(wù)下沉在一定程度上是一種放權(quán)式的改革， 而權(quán)力下放必須要配以更加完善和嚴(yán)格的監(jiān)督， 才能使下放的權(quán)力不被濫用。 上級服務(wù)機(jī)構(gòu)要建立起對下級服務(wù)機(jī)構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制， 評估每一個服務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險程度， 重點(diǎn)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)支出審批、 社會保險基金支付審批、 待遇資格審查等，防止公共服務(wù)中的欺詐行為。
第四， 以公眾參與評價作為公共服務(wù)下沉之后提升服務(wù)水平的制度保障。 公共服務(wù)下沉造成了上下級服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱， 上級機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確掌握下級機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和不規(guī)范行為， 而服務(wù)下沉縮短了服務(wù)對象與服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的距離，增強(qiáng)了服務(wù)對象對服務(wù)機(jī)構(gòu)績效的發(fā)言權(quán)。因此， 有必要強(qiáng)化服務(wù)對象評價在服務(wù)機(jī)構(gòu)評價中的權(quán)重。 可以通過技術(shù)手段采集服務(wù)對象對服務(wù)提供的滿意度信息， 并對服務(wù)過程提出意見和建議， 以此作為評價和改進(jìn)公共服務(wù)的重要依據(jù)。 公眾的評價信息一方面可以用于改進(jìn)服務(wù)， 另一方面也可以作為資源分配的基準(zhǔn)， 充分發(fā)揮服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能。
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