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是否建立國民年金制度應(yīng)考量中國國情
2017-03-15 08:00:01
無憂保
近日，有專家提議建立覆蓋所有人、打破身份界限的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。與國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金這一概念相近似的，是日本、英國等國實(shí)施的國民年金制度。國民年金這一制度是如何形成的？如何運(yùn)行？在老齡化背景下，面臨哪些問題？我國是否應(yīng)當(dāng)建立國民年金制度？
記者：請簡要介紹國外國民年金概念的理論來源及主要國家國民年金的形成過程？
譚中和：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系包括很多內(nèi)容，但最核心的問題有三個(gè)方面：一是覆蓋哪些人群，二是資金從哪里來，三是待遇怎么計(jì)算和支付。從這三個(gè)問題出發(fā)，可以把現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度劃分為不同的模式。實(shí)踐中，各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)沿著三條路徑發(fā)展：國家全民福利模式、社會(huì)保險(xiǎn)模式和儲(chǔ)備積累模式。相應(yīng)的理論基礎(chǔ)分別是 “貝弗里奇養(yǎng)老金理論”和 “俾斯麥養(yǎng)老金理論”。 《貝弗里奇報(bào)告》奠定了二戰(zhàn)結(jié)束后 “福利國家”的基礎(chǔ)，也是后來 “國民年金”的根源。
早在1891年，丹麥就建立了由地方政府管理的基于國家調(diào)查的養(yǎng)老金計(jì)劃，主要針對60歲以上的貧困老人，資金來源于中央和地方政府，待遇水平為當(dāng)時(shí)人均收入的20%，這是有據(jù)可查的最早的國家福利模式雛形。1913年，瑞典議會(huì)通過 《國民普遍年金保險(xiǎn)法》，開始實(shí)施針對老年及失去勞動(dòng)能力者的普遍老年津貼制度。1935年通過 《國民年金保險(xiǎn)法》。這是最早以國家法律形式出現(xiàn)的 “國民年金”一詞。瑞典國民年金制度規(guī)定，凡符合法律規(guī)定條件的一切退休人員，不論其退休前的工作、職位和收入水平如何，都可以領(lǐng)取國家規(guī)定的統(tǒng)一數(shù)額的基本年金。待遇享受者無需繳納保險(xiǎn)費(fèi)或經(jīng)過收入調(diào)查，只要是瑞典常住公民，或符合規(guī)定居住期限的外僑，都可以領(lǐng)取。
1941年，英國下院成立了一個(gè)跨部門的社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)查委員會(huì)，核心人物是倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的貝弗里奇教授，他于1942年提交了題為 《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》的報(bào)告，史稱 《貝弗里奇報(bào)告》。 《報(bào)告》提出國家要為公民提供包括養(yǎng)老金在內(nèi)的7個(gè)方面的社會(huì)保障。在這個(gè)報(bào)告基礎(chǔ)上，英國制定了 《國民保險(xiǎn)法》等一系列法律。由此在1948年，英國正式宣布率先建成了福利國家。二戰(zhàn)結(jié)束后，北歐諸國紛紛效仿英國，實(shí)行從搖籃到墳?zāi)沟娜裥云毡楸Ｕ稀?
國民年金制度在不同國家，其政策也有不同
記者：國民年金制度在不同的國家有哪些相同特點(diǎn)和不同特征？
譚中和：實(shí)行國民年金制度的國家貫徹 “普惠制”原則，強(qiáng)調(diào)國民皆有年金。但在不同國家有不同稱謂。英國稱為 “普惠制”養(yǎng)老保險(xiǎn)，加拿大稱為 “老年保障計(jì)劃”，在日本、韓國和我國的臺(tái)灣省等國家和地區(qū)稱為“國民年金”。不論稱呼如何，都具有下列共性：以全體居民為保障對象，以防止貧困為目的，一般是基于國家 “稅收-財(cái)政”體制、覆蓋全民、待遇均一、替代率較低。在項(xiàng)目上，不僅有針對老年人的養(yǎng)老金，大多數(shù)國家還包括病殘津貼、遺屬津貼、兒童津貼、死亡補(bǔ)助等。
但具體到不同國家，其政策也有不同。一是在資金來源方面，有的全部來自政府稅收，如加拿大；有的部分來自稅收，部分來自受益人的繳費(fèi)，如日本。日本在1959年制定 《國民年金法》，規(guī)定國民年金繳費(fèi)由中央政府和年金參與者各自承擔(dān)50%；有的全部來自繳費(fèi)。韓國相關(guān)法律規(guī)定，18歲—60歲的韓國公民必須參加國民年金體系，按照工資收入的9%繳費(fèi)。二是盡管實(shí)行國民年金國家居民“人人有份”，但對待遇享受者的具體要求卻不同。有些國家既要做家計(jì)調(diào)查，也要進(jìn)行收入調(diào)查，如丹麥、挪威、冰島等。有的只要求家計(jì)調(diào)查，不做收入調(diào)查，如荷蘭。三是盡管都要求待遇享受者在本國居住一定年限的要求，但其具體的居住條件和資格不盡相同。丹麥要求本國公民需居住3年及以上，永久性的居民需居住10年以上；荷蘭則要求必須是本國居住的公民。
人口老齡化加速，國外國民年金制度面臨進(jìn)一步改革
記者：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不少國家開始反思國民年金制度，提出改革需求，您如何看待這一現(xiàn)象？
譚中和：國民年金模式的優(yōu)點(diǎn)在于重視公平，能夠?qū)?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1219044/">社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面最大限度地?cái)U(kuò)大，能體現(xiàn)全體國民的福利待遇；但缺點(diǎn)是政府的負(fù)擔(dān)過重，隨著人口老齡化加速，為了維持龐大的養(yǎng)老金支出，政府必須采取高稅收政策，加重了企業(yè)和納稅人的負(fù)擔(dān)。改革并逐步削減國民年金在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的比重，甚至取消這一制度，已是幾乎所有實(shí)施這一模式的國家的共同選擇。其改革的動(dòng)因：一是經(jīng)濟(jì)增長減速，使社會(huì)保障稅 （費(fèi)）總量增幅下降，而社會(huì)福利剛性的特征，使社會(huì)保障支出不斷上升。這一減一增，各國開始步入日益嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)；二是人口老齡化導(dǎo)致贍養(yǎng)比增加；三是養(yǎng)老保障支出占財(cái)政總支出 （或GDP）的比例不斷攀升，使不少國家的財(cái)政已經(jīng)到了 “無米下鍋”的地步，希臘就是最好的例證。如日本的國民年金基金已于2002年開始收不抵支。據(jù)預(yù)測，如果保持現(xiàn)行的養(yǎng)老政策不變，那么日本國民年金的積累部分將到2017年消耗殆盡，制度難以持續(xù)。
國外國民年金制度短期內(nèi)不會(huì)取消
記者：就您的研究來看，國民年金制度如何進(jìn)一步改革才能適應(yīng)人口老齡化等因素造成的制度困境？
譚中和：一是要建立多層次養(yǎng)老保障體系，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的養(yǎng)老責(zé)任。大力發(fā)展收入關(guān)聯(lián)性和個(gè)人儲(chǔ)蓄等養(yǎng)老金計(jì)劃，借以減輕公共養(yǎng)老金計(jì)劃的籌資和支付壓力，讓個(gè)人和企業(yè)負(fù)擔(dān)更多的養(yǎng)老保障責(zé)任。
二是削減 “普惠性”養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。采取的主要措施包括改變支付的計(jì)算公式，減少項(xiàng)目，使公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率逐年降低。如在英國，1986年通過修改國家收入關(guān)聯(lián)計(jì)劃養(yǎng)老金計(jì)算公式和減少遺屬養(yǎng)老金兩種方式來降低普惠性養(yǎng)老金支付水平。
三是延長養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。延長養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡是各國的普遍做法。1989年到2000年的20年間，建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家和地區(qū)的男性平均退休年齡由60.04歲提高到61.05歲，提高了1.01歲；女性由57.84歲提高到59.45歲，提高了1.61歲。日本在上世紀(jì)80年代，就將男性退休年齡從55歲延長至60歲；90年代則是將女性退休年齡從58歲推遲到60歲，并提出 “只要自愿，人人可以工作到65歲”的口號。
四是建立養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。為了減緩人口老齡化、養(yǎng)老金剛性增長對養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)及財(cái)政支出預(yù)算的沖擊，各國紛紛建立規(guī)范化的養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在保障養(yǎng)老金實(shí)際收入不降低的同時(shí)，抑制養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和養(yǎng)老金待遇的過快增長，以減輕財(cái)政和企業(yè)負(fù)擔(dān)。如日本于2004年開始建立自動(dòng)調(diào)整養(yǎng)老金給付水平的機(jī)制，引入了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整率指標(biāo)變動(dòng)體系。
時(shí)至今日，國民年金這種非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金制度在福利國家養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中盡管仍然占有重要的位置，但越來越多的國家正在積極改革這種制度模式。不過，我認(rèn)為，目前還不可能完全取消這種模式。國外國民年金制度已經(jīng)不是一個(gè)單純的福利制度，而是包含了更多的 “政治內(nèi)涵”，成為了政黨斗爭的工具。在西方國家，誰也不敢大刀闊斧地削減這種福利，以免丟失選票，喪失執(zhí)政地位。
我國國情決定國民年金模式行不通
記者：近一階段，國內(nèi)學(xué)界對這一制度也在不斷討論，有學(xué)者認(rèn)為中國也應(yīng)建立國民年金制度。您認(rèn)為這一制度在中國是否有實(shí)行可能？
譚中和：我認(rèn)為，國民年金在中國行不通。
一方面，我國的國情不允許我們實(shí)行國民年金模式， “高成本、低效率，福利病、養(yǎng)懶漢”等國民年金模式的弊端，足以使我們這個(gè)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差別巨大， “人情濃、鄉(xiāng)情深”，傳統(tǒng)文化根深蒂固，而且正處在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的國家，走向人人坐等 “天上掉餡餅”的危險(xiǎn)境地；另一方面，可以看到，國外對這一制度想改又難以改，已經(jīng)被拖得筋疲力盡，我們應(yīng)當(dāng)從中吸取教訓(xùn)，避免將來出現(xiàn)類似問題。
的確，我國政府正在養(yǎng)老保障中扮演越來越重要的角色，但如果把社會(huì)保障制度本身看成是人生幸福的源泉，就是天大的錯(cuò)誤。社會(huì)離不開每一代人的奮斗，人們依靠自身的努力過上美好的生活，社會(huì)財(cái)富才不會(huì)枯萎。歷史不會(huì)讓某一代或幾代人吃 “現(xiàn)成飯”。逐步完善繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利和義務(wù)對應(yīng)關(guān)系，強(qiáng)化個(gè)人對社會(huì)的責(zé)任和對國家的擔(dān)當(dāng)，才是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的正道。如果把幸福生活寄托在社會(huì)和政府送上門來無償提供的資源和福利，不僅在中國做不到，那些所謂 “從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的高福利國家也都做不到。
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