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建立老年長期照護(hù)服務(wù)機(jī)制的對(duì)策與建議
2017-03-31 08:00:01
無憂保
隨著人口老齡化加劇，失智、失能和高齡老人的人數(shù)與日俱增。一方面，純老家庭數(shù)、獨(dú)居老人數(shù)的不斷增加，加劇了老年人對(duì)長期照護(hù)服務(wù)的需求。另一方面，自身養(yǎng)老待遇水平不高、護(hù)理服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格偏高，大多數(shù)老年人還不具備依靠市場(chǎng)滿足長期照護(hù)服務(wù)需求的經(jīng)濟(jì)能力。
雖然我國很多地方已經(jīng)出臺(tái)了老年照護(hù)政策，但實(shí)施范圍僅局限于貧困老人或高齡老人，而對(duì)經(jīng)濟(jì)收入水平一般但經(jīng)濟(jì)承受能力較差的老年人沒有相應(yīng)的政策。他們只能依靠家庭和個(gè)人解決養(yǎng)老問題。而且，貧困老人和高齡老人享受的政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以充分滿足他們?cè)谶@方面的需求。為解決這一日益突出的矛盾，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：
第一，確立以政府為主導(dǎo)的基本思路。建立老年長期照護(hù)服務(wù)機(jī)制的基本指導(dǎo)思想，應(yīng)該是政府主導(dǎo)，社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)為主力，家庭為重要參與者，實(shí)行市場(chǎng)化配置。
政府在建立健全制度方面應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，如社會(huì)照護(hù)救助和社會(huì)照護(hù)保險(xiǎn)等制度層面的建設(shè)只能依靠政府。老年長期照護(hù)服務(wù)屬于一種服務(wù)行業(yè)，具體的服務(wù)工作需要大量的社會(huì)組織來承擔(dān)，長期照護(hù)服務(wù)的直接提供主體應(yīng)該是各種類型的社會(huì)組織。但社會(huì)組織僅僅是提供微觀層面的管理和服務(wù)，宏觀管理責(zé)任應(yīng)該由各級(jí)政府承擔(dān)。
堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)為主力的基本方針，并不排斥家庭的責(zé)任。家庭人員與社會(huì)組織一樣，是其自家老年人長期照護(hù)服務(wù)的主要提供者之一。同時(shí)，應(yīng)該建立政府責(zé)任與市場(chǎng)化之間的合作與分工。實(shí)行市場(chǎng)化配置的目的，是為了通過引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制提高長期照護(hù)服務(wù)的質(zhì)量和管理效率。市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制主要是在微觀層面，尤其是社會(huì)組織和家庭等提供服務(wù)上發(fā)揮作用。
第二，堅(jiān)持從頂層設(shè)計(jì)的思路。老年長期照護(hù)服務(wù)包括生活照護(hù)和醫(yī)療照護(hù)，養(yǎng)老設(shè)施又可以分為養(yǎng)老院和護(hù)理院，分別屬于衛(wèi)生部門和市民政部門管轄；社會(huì)照護(hù)救助、社會(huì)照護(hù)保險(xiǎn)和商業(yè)照護(hù)保險(xiǎn)又分屬于不同的政府主管部門。因此，建立老年人長期照護(hù)服務(wù)機(jī)制是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，涉及到衛(wèi)生部門、民政部門以及人力資源和社會(huì)保障部門等多個(gè)政府部門和行業(yè)部門，必須依靠頂層設(shè)計(jì)的思路推動(dòng)。具體來說，應(yīng)該由國務(wù)院直接牽頭，而非某一政府部門。
第三，針對(duì)不同收入水平的老年人建立不同的制度。首先，為貧困老年人建立一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)照護(hù)救助制度，資金全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國還沒有設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的社會(huì)照護(hù)救助制度，這是社會(huì)救助體系不完善的具體表現(xiàn)。而且有些地方為貧困老年人、低收入老年人提供的照護(hù)服務(wù)政策，包含在養(yǎng)老服務(wù)尤其是居家養(yǎng)老服務(wù)政策之中，屬于社會(huì)福利部門主管，可謂名不正言不順。其次，為非貧困老年人建立社會(huì)照護(hù)保險(xiǎn)制度，資金實(shí)行財(cái)政、單位和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。它是一種社會(huì)保險(xiǎn)制度，要求強(qiáng)制性參加。最后，鼓勵(lì)較高收入水平的老年人參加自愿性的商業(yè)照護(hù)保險(xiǎn)制度，資金由個(gè)人負(fù)擔(dān)，以便提高他們的保障水平。通過建立這3個(gè)制度，分別為不同收入水平的老年人提供相應(yīng)的照護(hù)服務(wù)，避免政府承擔(dān)無限責(zé)任、家庭不承擔(dān)責(zé)任現(xiàn)象的出現(xiàn)。
第四，根據(jù)失能、失智的程度分類區(qū)別對(duì)待。首先，對(duì)失能失智程度較高的老年人，可通過機(jī)構(gòu)養(yǎng)老解決他們的生活和醫(yī)療問題，養(yǎng)老院優(yōu)先滿足這些老年人的入住需求。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要政府出臺(tái)相應(yīng)的政策規(guī)避養(yǎng)老院不愿收住失能失智老年人的現(xiàn)象。其次，對(duì)程度較輕的老年人，以預(yù)防為主，防止他們的失能失智加重，從而減少長期照護(hù)服務(wù)費(fèi)用。必須建立事前預(yù)防和事后保障相結(jié)合的機(jī)制，這也是許多國家長期實(shí)踐證明的成功經(jīng)驗(yàn)。
第五，建立以 “居家+社區(qū)”為主、其他機(jī)構(gòu)為輔的長期照護(hù)機(jī)制。對(duì)生活基本能夠自理、不需要照護(hù)的老年人，主要采用居家照護(hù)和社區(qū)照護(hù)；對(duì)大部分失去或者完全失去生活自理能力的老年人，主要由民政養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照護(hù)；對(duì)因疾病而生活不能自理的老年人，由老年護(hù)理院、?？菩曰蛘呔C合性老年醫(yī)院提供服務(wù)照護(hù)。
第六，建立從業(yè)人員責(zé)任與待遇相對(duì)等的機(jī)制。目前的照護(hù)服務(wù)人員無論從數(shù)量還是水平方面，都不能滿足當(dāng)前老年人的照護(hù)服務(wù)需求。我國的居家照護(hù)服務(wù)人員主要由兩部分組成：一部分是民政部門短期培訓(xùn)的下崗失業(yè)人員和外來務(wù)工人員；一部分直接通過市場(chǎng)雇用，來源多為勞務(wù)市場(chǎng)或親朋輾轉(zhuǎn)介紹，基本沒有經(jīng)過職業(yè)訓(xùn)練，僅能為老人提供生活照料，且多為私人自由雇用，幾乎不簽訂規(guī)范的勞動(dòng)合同。因此，如何建立專業(yè)化、高素質(zhì)的照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍，是當(dāng)前老年照護(hù)事業(yè)發(fā)展壯大面臨的主要課題。
由于照護(hù)老年人的工作責(zé)任大、風(fēng)險(xiǎn)高，加之從業(yè)人員的工資福利待遇低、社會(huì)地位低，很多人不愿意從事該項(xiàng)工作。所以，老年照護(hù)事業(yè)面臨服務(wù)人員來源不足、隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題。只有建立與從業(yè)人員高風(fēng)險(xiǎn)、工作辛苦相對(duì)應(yīng)的福利待遇，才能從根本上解決從業(yè)人員不足的問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從業(yè)人員的專業(yè)化和職業(yè)化。
?。ㄗ髡邌挝唬喝A東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）
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