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標(biāo)簽： 養(yǎng)老保障制度養(yǎng)老保障養(yǎng)老
政府與市場：分清養(yǎng)老保障制度改革中各自的角色
2017-04-01 08:00:01
無憂保
“替代市場的政府”與“監(jiān)管市場的政府”有著本質(zhì)的不同，前者強(qiáng)調(diào)政府要替代市場進(jìn)行資源配置，而后者強(qiáng)調(diào)政府只是市場的一個(gè)監(jiān)管者，資源配置的主體仍是市場。
中國養(yǎng)老保障制度改革固然不能只靠市場，但也不能過度依賴政府，政府與市場應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)改革。
世界銀行2005年提出的 “五支柱”養(yǎng)老保障制度框架，有的支柱主要依靠政府，有的支柱主要依靠市場，每個(gè)支柱既有其自身的優(yōu)勢 （即可以應(yīng)對(duì)某些風(fēng)險(xiǎn)），同時(shí)又存在各自的風(fēng)險(xiǎn)，各個(gè)支柱之間需要相互補(bǔ)充，才能共同構(gòu)建完善的養(yǎng)老保障體系。
世界范圍內(nèi)的養(yǎng)老保障制度改革進(jìn)行了幾十年，從中可以看出一些基本的國際經(jīng)驗(yàn)和趨勢：第一，清晰界定政府與市場角色，是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要前提；第二，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅是國家整個(gè)養(yǎng)老保障制度的有益補(bǔ)充，而且是重要組成部分，不可或缺；第三，稅收優(yōu)惠政策是完善養(yǎng)老保障制度的重要杠桿，稅收優(yōu)惠不是為優(yōu)惠而優(yōu)惠，重要目的是為了調(diào)動(dòng)各方力量，撬動(dòng) “完善養(yǎng)老保障制度”這項(xiàng)關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的工作；第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是促進(jìn)金融結(jié)構(gòu)變遷和資本市場發(fā)展的重要力量，涉及間接融資與直接融資、個(gè)人投資者與機(jī)構(gòu)投資者等結(jié)構(gòu)問題。此外，在養(yǎng)老保障制度改革中還需注意，好的改革初衷并不必然等于好的結(jié)果，白手起家的改革與制度轉(zhuǎn)軌的改革有著不同的路徑，他國經(jīng)驗(yàn)必須與本國國情相結(jié)合。
討論養(yǎng)老保障制度改革中政府與市場的關(guān)系，首先要厘清 “政府”的內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，我們使用“政府”這一概念時(shí)往往有兩種不同的內(nèi)涵：一個(gè)是替代市場的政府，即為彌補(bǔ)市場失靈而替代市場來提供公共品的政府；另一個(gè)是監(jiān)管市場的政府，即為矯正市場競爭的負(fù)外部性而監(jiān)管市場的政府。這是兩個(gè)不同的概念。例如，為全體國民提供最基本的養(yǎng)老或醫(yī)療保障，使人們免受饑貧病殘的困擾，這不是市場所能勝任的，是市場失靈的方面，這恰恰是政府應(yīng)當(dāng)有所積極作為的方面，是 “替代市場的政府”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域。再如，對(duì)于基本之上的公眾的養(yǎng)老或醫(yī)療保障差異化需求，就不需 “麻煩”政府替代市場來提供產(chǎn)品和服務(wù)了，而應(yīng)完全交給市場去做，讓市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)的資源配置作用，當(dāng)然，在這一市場中，政府也不是完全無所作為。政府的作用是監(jiān)管市場，盡力避免或減少市場競爭的負(fù)外部性。這就是 “監(jiān)管市場的政府”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任?？梢?，“替代市場的政府”與 “監(jiān)管市場的政府”有著本質(zhì)的不同，前者強(qiáng)調(diào)政府要替代市場進(jìn)行資源配置，而后者強(qiáng)調(diào)政府只是市場的一個(gè)監(jiān)管者，資源配置的主體仍是市場。
區(qū)分這兩個(gè) “政府”概念具有重要意義。第一，區(qū)分這兩個(gè)概念，有利于構(gòu)建共同的話語基礎(chǔ)。如果不區(qū)分這兩個(gè)概念，則可能造成形似而神非的現(xiàn)象，使討論者缺乏共同的話語基礎(chǔ)，而在自我構(gòu)建的語境中自圓其說。這不利于將問題討論引向深入。第二，區(qū)分這兩個(gè)概念，有利于清晰界定政府的職責(zé)。政府在不同領(lǐng)域發(fā)揮不同性質(zhì)的作用，如果只是籠而統(tǒng)之地說要發(fā)揮政府作用，則可能模糊政府的具體職責(zé)。一方面，可能使本該“監(jiān)管市場的政府”異化為 “替代市場的政府”，即政府越位替代市場；另一方面，可能使本該 “替代市場的政府”缺位不作為，未能提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)。第三，區(qū)分這兩個(gè)概念有利于更好地發(fā)揮市場的作用。對(duì)于本該由市場提供的產(chǎn)品和服務(wù)，如果政府越位替代市場，則必將造成資源錯(cuò)配和效率低下；同樣，對(duì)于本該由政府進(jìn)行市場監(jiān)管的，如果出現(xiàn)監(jiān)管真空或監(jiān)管過度，則也會(huì)造成資源配置的扭曲。
政府與市場，在養(yǎng)老保障制度的不同層次或支柱中扮演不同的角色，承擔(dān)不同的責(zé)任。以世行 “五支柱”框架為例，零支柱是普惠性養(yǎng)老金，由政府組織提供；第一支柱是強(qiáng)制性社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金，由政府組織提供；第二支柱是強(qiáng)制性個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，由政府主導(dǎo)，市場參與；第三支柱是自愿性養(yǎng)老金，由市場主導(dǎo)，政府監(jiān)管，政策支持；第四支柱是非正式家庭養(yǎng)老保障，由家庭主導(dǎo)?？梢?，在不同的制度層面，政府與市場應(yīng)有不同的擔(dān)當(dāng)。
討論市場在養(yǎng)老保障制度改革中的角色，必然要涉及商業(yè)保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)具有什么樣的地位和作用呢？從基本定位看，國務(wù)院 “保險(xiǎn)國十條”指出，保險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和社會(huì)管理功能，是市場經(jīng)濟(jì)條件下風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段，是金融體系和社會(huì)保障體系的重要組成部分。國務(wù)院 “資本市場國九條”指出，支持保險(xiǎn)資金以多種方式直接投資資本市場，逐步提高社會(huì)保障基金、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老基金、商業(yè)保險(xiǎn)資金等投入資本市場的資金比例；要培養(yǎng)一批誠信、守法、專業(yè)的機(jī)構(gòu)投資者，使基金管理公司和保險(xiǎn)公司為主的機(jī)構(gòu)投資者成為資本市場的主導(dǎo)力量。北京大學(xué) “保險(xiǎn)制度與市場經(jīng)濟(jì)”課題組提出，保險(xiǎn)業(yè)不完善的市場經(jīng)濟(jì)不是完善的市場經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)從完善市場經(jīng)濟(jì)的高度統(tǒng)籌規(guī)劃保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展?？梢?，商業(yè)保險(xiǎn)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有獨(dú)特而重要的角色定位。
去年的歐債危機(jī)至今讓人印象深刻。這場危機(jī)對(duì)我國養(yǎng)老保障制度改革具有重要啟示：第一，要高度重視政府與市場的關(guān)系，構(gòu)建和諧的公私合作模式。第二，要適應(yīng)、管理公眾的退休和社保預(yù)期。延遲退休年齡是大勢所趨，必須小步漸進(jìn)；社保待遇預(yù)期剛性，下調(diào)面臨巨大阻力。中國當(dāng)前養(yǎng)老保障制度改革的環(huán)境相對(duì)較為寬松，改革時(shí)機(jī)稍縱即逝，應(yīng)當(dāng)倍加珍惜。
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