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標簽： 改革
社會保障制度改革：揮別2011 迎來2012
2017-04-01 08:00:01
無憂保
2011年是 “十二五”規(guī)劃的開局之年，社保改革舉措可謂重拳出擊，史無前例：
——1月1日新修訂的 《工傷保險條例》生效， 《社會保險法實施細則》頒布， 《社會保險法》于7月1日開始生效，從而完成了社保制度從無到有、從小到大、從政策到立法的漸進過程，從此駛入法制軌道；
——7月1日城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險“新政” （下簡稱 “居民養(yǎng)老”）出臺，完成了社保制度對所有社會群體在理論上、概念上、制度上的全覆蓋，為實際操作中實現社保全覆蓋制定了政策依據；
——11月份國務院常務會議通過《中國老齡事業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》，宣布 “十二五”期間將實現新農保、居民養(yǎng)老和低保 （符合條件的老年人）三項制度的全覆蓋，這一規(guī)定意味著黨的“十七大”設定的2020年社保體系基本覆蓋城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略目標已經全面提速；
——12月中旬，人社部宣布，新農保和居民養(yǎng)老兩項試點參保人數已超過3億人，2012年有望實現全覆蓋，比預定計劃提前8年。隨后一周內，財政部也宣布這兩項制度將于2012年提前實現全覆蓋。實際上，2011年實現兩項制度全覆蓋的省份已超過15個，國家試點與自行試點合計，其實際比例已超過全國總縣數的85%。
總之，作為 “十二五”的開局之年，2011年已超額完成任務。它既為2012年的社保工作提高了門檻，又為2012年黨的 “十八大”召開這一重要年份帶來了特有的壓力。
三條紅色主線
展望2012年，社保工作將圍繞繼續(xù)完善立法建設、不斷擴大覆蓋面和持續(xù)提高待遇水平這三條紅色主線而展開。
2012年仍將是社保制度建設的高峰年。眾所周知，為貫徹落實 《社會保險法》，2011年人社部及時清理了與《社會保險法》不相符合的有關政策規(guī)定，還制定、修訂了6個配套規(guī)章，下發(fā)了3個規(guī)范性文件。簡而言之，2011年完成了十分繁雜的 “破”的任務。但是，其他配套規(guī)章和文件的 “立”的任務還很繁重，2012年毫無疑問仍是穩(wěn)步推進各個相關配套規(guī)章制度的高峰年。在地方層面，地方性的相關法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的制定和修訂工作也十分繁重，地方性相關法律措施的細化與落實、地方經辦機構制訂細化程序和規(guī)范，將面臨艱巨的任務。
貫穿2012年的另一條主線顯然是不斷擴大制度覆蓋面。新農保和居民養(yǎng)老順利完成全覆蓋幾乎已無懸念。這兩項制度建立最晚，出臺最遲，但卻后來者居上，一個月一個變化。新農保在誕生的短短三兩年內，居民養(yǎng)老在一兩年之內順利完成任務，基本實現應保盡保。這從一個側面顯示出制度設計是決定擴大覆蓋面能力的關鍵。也正是由于制度設計的原因，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和職工醫(yī)療保險覆蓋面的擴大始終存在瓶頸，在整體上拖累了社保制度實現全覆蓋的進程。尤其城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的制度設計過于復雜，便攜性很差，權益不清晰，激勵機制缺位，遠遠不能適應非正規(guī)就業(yè)部門加入，由此成為覆蓋面的死角。但是，2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋面依然會有較大的拓展空間。
持續(xù)提高待遇水平將是2012年的又一條主線。金融危機以來，除擴大覆蓋面之外，提高待遇水平是社保制度建設的一個趨勢。從養(yǎng)老保險制度看，2012年將成為連續(xù)調待的第八年。盡管與往年不同，全國沒有發(fā)布統(tǒng)一上調的政策，但很多省份調待方案已經公布。例如，北京計劃從2012年開始聯動上調6項社保待遇 （最低工資標準、失業(yè)保險金、養(yǎng)老補貼、傷殘津貼、養(yǎng)老金），其中，退休人員養(yǎng)老金月人均將從2280元調整到2510元；遼寧、河北等多個省份已宣布上調的幅度不小于2011年。近幾年來，除養(yǎng)老保險基金之外，其他4個險種的基金規(guī)模也呈不斷膨脹趨勢，解決基金結余過多問題已逐漸成為中央和地方社保經辦部門的一個重要工作。例如，醫(yī)保統(tǒng)籌基金2008年是2290億元，2009年2882億元，2010年3313億元，于是，提高醫(yī)療待遇水平和完成 “765”任務 (即住院費用報銷比例力爭達到70%，職工醫(yī)保和居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金最高支付限額達到當地職工年平均收入的6倍以上，且均不低于5萬元)，將繼續(xù)成為2012年的一個主流工作。再比如，失業(yè)保險基金2008年累計結余1310億元，2009年1524億元，2010年高達1750億元，于是，提高待遇水平和擴大支出范圍在2012年將依然是一個趨勢。
兩個潛在壓力
2012年或許有兩個壓力將突顯：
第一是就業(yè)問題。2012年歐債危機將具有不確定性，有可能繼續(xù)發(fā)酵和蔓延，美國經濟復蘇前景依然暗淡，就業(yè)形勢依然十分嚴峻，很多國際機構和經濟學家不斷下調經濟增長的預期，世界經濟形勢普遍被認為處于低迷階段。早前世界經濟形勢已發(fā)出信號，國內經濟增長開始放緩，出口下降，甚至有些國際機構已開始亮出友善的紅燈。如果2012年世界經濟形勢沒有明顯改變，國內外向型企業(yè)將首先受到影響，就業(yè)市場的壓力將大于2011年。為此，積極的就業(yè)政策有可能成為2012年一個貫穿全年的政策紅線。
但是，就業(yè)壓力反映在失業(yè)保險制度上，更多地是對失業(yè)保險覆蓋面難以擴大的質疑，而非失業(yè)保險基金的壓力。因此，提高失業(yè)保險制度在擴大覆蓋面過程中的瞄準度，提高該制度在就業(yè)壓力增加時的承載能力，有效發(fā)揮失業(yè)保險基金的作用，是深化失業(yè)保險制度改革的重中之重。換言之，2012年的就業(yè)壓力有可能演變?yōu)橹贫葏滴⒄{的潛在壓力。類似的潛在壓力和制度參數微調行動在2012年將會適時出現。
第二是發(fā)放社?？?。社?？ǖ陌l(fā)放既是2012年一項全國性的民生工程，也是服務型政府職能轉變的象征。2011年社?？òl(fā)放突破1.9億張，2012年擬新發(fā)不少于1.5億張，屆時持卡人數將達3.4億人。毫無疑問，完成這些硬指標是自不待言的，而且，在社?？ㄉ霞虞d銀行業(yè)務的金融功能也不在話下。
但是，社?？ㄊ巧绫１銛y性的一個載體，而便攜性能否充分實現將面臨十分艱巨的挑戰(zhàn)。比如，異地就診和異地領取養(yǎng)老金，這是因為目前社?；鸬馁Y金流收支管理與核算的層級還主要以縣市級為主，統(tǒng)籌層次很低，加上財政分灶吃飯的分割，要將社?？ǖ谋銛y性完全體現和釋放出來是不太可能的。這實實在在地涉及到社保關系異地轉續(xù)、基金異地轉移等不同地方社保經辦主體之間的利益分割，更觸碰到國家財政對金保工程投入有限、地方投入不積極、全國范圍的統(tǒng)一IT技術平臺沒有建立起來的 “硬件不支持”的尷尬局面。
由此看來，小小一張社?？m然贏得了 “面子”，但其中折射的卻是 “里子”中制度的深層矛盾：地域分割、碎片化制度、統(tǒng)籌層次低下、金保工程投入體制嚴重不順等。于是，社保卡發(fā)放的范圍越大，對社保制度便攜性的本質屬性社會呼聲就會越高，其社會壓力也就越大，由此帶來的對制度深層次改革的要求也就越大。從這個角度看，小小社保卡有可能成為2012年乃至 “十二五”期間推動制度深化改革的一個潛在的、意想不到的外力。
一項重大突破
社?；鹨?guī)模不斷擴大，對現行的僅存銀行、買國債的投資管理體制提出了嚴峻挑戰(zhàn)?，F行的投資管理體制具有兩大危害：
一是不利于社保制度的長期建設，制度扭曲和碎片化現象日趨嚴峻。例如，由于投資體制落后，為規(guī)避貶值風險，地方擴大社保覆蓋面的積極性不高，因為覆蓋面越大、制度收入越多，負擔也就越大；再比如，為減輕基金規(guī)模的巨大壓力，越來越多的省份，尤其是金融危機后實施社保新政的一些省份加入到降低費率的行列之中，例如，浙江、海南、四川等，降低費率已成為一個常態(tài)，制度碎片化突顯，政策不統(tǒng)一，不利于全國范圍勞動力市場的形成。
二是造成巨大的福利損失。例如，2010年CPI為3.3%，2011年1—11月中，最高月份是6.5%，最低月份4.2%，而社會保險基金的收益率僅為2%，在高企的CPI面前顯然是負收益率。此外，如果以全國社保基金理事會10年來9.17%的平均收益率為參照，1997年以來社會保險基金的收益率損失高達6000億元以上。
在巨大的福利損失和貶值風險壓力面前，社會保險基金投資體制多元化、市場化和規(guī)范化改革的呼聲日益高漲，呼之欲出，2012年或將出現體制突破。
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