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廣州社會保險改革發(fā)展回顧與展望
2017-04-10 08:00:02
無憂保
廣州社會保險制度改革始于上世紀八十年代中期，至今實現(xiàn)了從配套政策向基本社會制度的華麗轉(zhuǎn)身：
“社會保險支持國有企業(yè)改革階段”（１９８５－１９９１年）。在改革開放初期，社會保險制度改革的重點是為國有企業(yè)改革配套服務(wù)。廣州作為改革開放的前沿陣地，于１９８５年率先建立了全民企業(yè)退休費社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度，這是廣州實施的第一個險種。之后，隨著企業(yè)改革的深入，１９８６年建立了集體企業(yè)退休費統(tǒng)籌和全民職工待業(yè)（失業(yè)）保險制度，１９８９年又適時開展了本市戶口臨時工的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)。這一階段，社會保險制度被當(dāng)作一項配套政策，其改革的動力在于與國有企業(yè)改革相適應(yīng)。
“社會保險適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展階段”（１９９２－２００５年）。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，社會保險作為經(jīng)濟發(fā)展“助推器”及社會穩(wěn)定“安全網(wǎng)”的作用日益凸顯。廣州社會保險制度改革也全面啟動，并在許多方面進行了具有破冰意義的探索。從全面完善養(yǎng)老保險體系，著力解決歷史遺留問題，使養(yǎng)老保險政策覆蓋到全體勞動者，到推動失業(yè)保險的全新發(fā)展；從建立全覆蓋、多方位、一體化的工傷保險，到建立具有廣州特色的生育保險、醫(yī)療保險制度，廣州市建立健全了“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、失有所保、傷有所償、育有所助”的社會保險體系，構(gòu)建起了一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、與本市生產(chǎn)力發(fā)展水平基本適應(yīng)的社會保險制度體系。這一階段，社會保險制度成為市場經(jīng)濟體制的支柱之一，其改革的動力在于維系市場經(jīng)濟體系正常運行。
“社會保險實現(xiàn)普惠共享階段”（２００６－至今）。廣州市第九屆黨代會提出了“富民優(yōu)先，民生為重”的總政策，出臺了“惠民６６條”、“補充１７條”等民生措施，廣州的社會保險事業(yè)邁入了“全民社保”新時代。社會保險覆蓋范圍由城市向農(nóng)村擴展，由從業(yè)人員向城鄉(xiāng)居民延伸：養(yǎng)老保險方面，先后出臺實施農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、被征地農(nóng)民、農(nóng)村農(nóng)民、城鎮(zhèn)老年居民、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險等制度，一張覆蓋全市所有人群的養(yǎng)老保障網(wǎng)已經(jīng)形成；醫(yī)療保險方面，建立起城鎮(zhèn)職工、靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保三大制度體系，實施農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、非廣州市城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員的醫(yī)療保險辦法，在制度上實現(xiàn)“人人享有基本醫(yī)療”的目標(biāo)；生育保險將非廣州市城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員納入保險范圍，實行全覆蓋；失業(yè)保險努力探索保生活、促就業(yè)和防失業(yè)“三位一體”的新機制；工傷保險與國際接軌跨上一個新臺階。同時，廣州各項社保待遇增幅明顯，切實保障了民眾基本生活需要。這一階段，社會保險制度被真正確定為一項基本社會制度，其改革動力在于秉持“以人為本”的核心價值理念，使廣大人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。
經(jīng)驗：探索示范敢為人先
毫無疑問，廣州社會保險改革２５年取得的成就是巨大的：社保制度從無到有，政策體系日趨完善，覆蓋范圍不斷擴大，待遇水平逐步提高，多項工作走在全省、全國的前列，為全省乃至全國社會保險制度建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗。
堅持理念先行。理念是指導(dǎo)行動的綱領(lǐng)。廣州市委、市政府在以人為本理念的指引下，做出了一系列促進社會保險發(fā)展的重大決策。２００６年，市委主要領(lǐng)導(dǎo)提出了就業(yè)和社會保障工作是“民生之本、公平之器、和諧之基、穩(wěn)定之策”的新定位，廣州市確立了“建立覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的社會保險保障政策體系”和“建設(shè)共享型社會保險保障體系”的新目標(biāo)，出臺了“惠民６６條”、“補充１７條”等新政策，廣州社會保險制度建設(shè)邁入了健全完善的快速發(fā)展新階段。廣州社會保險顯現(xiàn)出作為一種基本的社會制度安排的特色，開始從一種局部工作走向全社會的基礎(chǔ)性建設(shè)、走向大社會保險體系的建設(shè)?？梢哉f，堅持理念先行，是廣州社會保險改革取得巨大成就的首要條件。
踐行政府責(zé)任。廣州在社會保險改革過程中，正如２００６年市政府主要領(lǐng)導(dǎo)所堅定要求的“想辦法解決好廣州老百姓的社會保障問題”，想方設(shè)法謀劃，充分踐行政府在社會保險上的責(zé)任。在覆蓋范圍方面，特別是針對困難企業(yè)退休人員、城鄉(xiāng)居民等弱勢群體參保難的問題，積極出臺政策，并通過政府資助等方式，將其納入社保體系；在待遇享受方面，成功構(gòu)建了共享經(jīng)濟發(fā)展成果的待遇調(diào)整保障機制；在服務(wù)管理方面，不斷加大投入，完善公共服務(wù)體系，實現(xiàn)“有效管理、高效服務(wù)”?？梢?，政府責(zé)任的落實，是廣州社會保險改革得以快速推進的關(guān)鍵因素。
敢于先行先試。廣州市在不斷完善社會保險制度體系的過程中，始終堅持先行先試，在制度體系、制度銜接和經(jīng)辦服務(wù)等多方面，因地制宜地進行了全省、全國領(lǐng)先的探索和嘗試。如：率先探索由政府借資解決困難企業(yè)退休人員參加醫(yī)療保險的問題；率先解決早期離開國有集體企業(yè)人員的社保問題；率先落實“預(yù)防優(yōu)先、監(jiān)控危害、保障健康”的工傷預(yù)防新理念；率先將外來工納入生育保險范圍并享受同等待遇；率先開展跨省異地就醫(yī)合作；……。這些“率先”的制度和工作探索，形成了鮮明的“廣州特色”?？梢姡矣趧?chuàng)新是廣州社會保險改革走在全省、全國前列的核心要素。
廣州社保２５年的發(fā)展，為全省、全國社會保險事業(yè)的發(fā)展探索出了眾多的經(jīng)驗，也探索出了具有重要參考意義的發(fā)展路徑。
展望：整合機制均等共享
經(jīng)過三十余年經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國的改革開放取得了巨大的成就。今日之中國，已經(jīng)邁入一個具有新的戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略任務(wù)的新時代。這個偉大的新時代將是一個高度關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生的時代。社會保險必然由維護穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的工具轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護公平正義、實現(xiàn)均等共享、增進社會文明的基本社會制度。廣州，作為改革開放的前沿陣地，在經(jīng)濟發(fā)展方面的成就舉國矚目。今日之廣州，理當(dāng)在社會建設(shè)與民生保障與民生發(fā)展方面邁出更大的步伐，為全國提供更多的經(jīng)驗，作出更大的貢獻。在這種大的歷史背景下，為順應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)包容性增長，增進民生福祉，實現(xiàn)“幸福廣州”的美好愿景，廣州社會保險大有可為。
整合制度，構(gòu)建一體化社會保險政策體系。整合現(xiàn)有社會養(yǎng)老保險政策與制度，形成城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險兩大政策與制度體系；整合完善基本醫(yī)療保險政策與制度，探索城鄉(xiāng)居民一體化的醫(yī)療保障制度；建立保障生活、預(yù)防失業(yè)和促進就業(yè)“三為一體”的失業(yè)保險制度；進一步完善工傷保險和生育保險統(tǒng)籌政策。過去的制度多具有“分門別類”的特點，針對不同的人群制訂了不同的制度，從而在公平性等方面產(chǎn)生了一系列問題。制度的整合既是完善已有制度的的基本路徑，也將成為一下階段社會保險發(fā)展的重要推動力。
注重公平，實現(xiàn)社會保險均等共享之基本目標(biāo)。公平是社會保險的核心價值訴求。社會保險發(fā)展已經(jīng)從重視制度建設(shè)過渡到重視參保人權(quán)益的階段。所謂重視參保人的權(quán)益，即重視參保人的參保權(quán)利和待遇水平，重視社保的可及性、可獲得性和均等化，以最終實現(xiàn)社會保險保障起點公平、過程公平和結(jié)果公平。首先，在政策上要完善“全民社保”，并在此基礎(chǔ)上，加強社會保險參保的強制性，建立起長效擴面機制，實現(xiàn)社會保險從政策全覆蓋到參保對象全覆蓋。其次，為了讓人民群眾及時分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，社會保險待遇水平應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、物價變動等情況逐步提高，并不斷縮小制度間、地區(qū)間、人群間的待遇水平差距，提升待遇保障水平的均等化程度。社會保險公平性的提高既是社會保險作為基本的社會制度的內(nèi)在要求，也是解決一次分配中巨大的貧富差距引起的眾多問題的重要手段。
明確職責(zé)，完善責(zé)任共擔(dān)機制。社會保險體系，是一個政府、個人、家庭、企業(yè)和整個社會承擔(dān)起各自責(zé)任的責(zé)任分擔(dān)體系。廣州市未來社會保險發(fā)展的進程中，需要我們，第一，進一步明確政府責(zé)任。尤其是很多歷史責(zé)任已經(jīng)成為困擾社會保險改革發(fā)展的重要因素，必須找到分化歷史責(zé)任的路徑，另外在弱勢群體參與社會保險上，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。第二，明確企業(yè)的責(zé)任，企業(yè)必須依法參保。第三，明確個人責(zé)任，個人只有履行了繳費的義務(wù)才能享有相應(yīng)的待遇。第四，在明確政府、企業(yè)、個人責(zé)任的同時，積極引導(dǎo)社會各界分擔(dān)相應(yīng)的社會保險責(zé)任。明確職責(zé)，完善責(zé)任共擔(dān)機制既是社會保險制度得以實現(xiàn)其功能的基本保障，也是社會保險體系可持續(xù)發(fā)展的必要要求。
多管齊下，提高社?；鹬Ц赌芰?。隨著社會保險制度類型的增多和覆蓋面的快速擴大，社會保險的基金支付能力成為核心的問題。特別是，老齡化的快速到來及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展給社保基金支付能力帶來巨大挑戰(zhàn)，對此，我們必須及早謀劃應(yīng)對策略。首先，通過加大財政投入和擴大社?；鸹I資渠道的外部輸血方式增加積累。其次，通過建立社?；痫L(fēng)險監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)、加大社?；痫L(fēng)險金投入等方式增強抗風(fēng)險能力。再次，增強社?；鸬膬?nèi)部造血功能，研究探索基金增值保值渠道。同時，加強社保基金監(jiān)管，控制各類風(fēng)險。社會保險是一種社會風(fēng)險的經(jīng)濟處理手段，基金支付能力與社會風(fēng)險程度的同步適應(yīng)是社會保險發(fā)展過程中一項核心的工作。
結(jié)語
回首過去，廣州社會保險的發(fā)展有很多具有劃時代意義的創(chuàng)新和特色值得總結(jié)和研究；展望未來，廣州社會保險發(fā)展還有巨大的空間和潛力，也需要進一步的努力和探索。在黨和政府日益重視民生并以保障與改善民生作為根本職責(zé)和核心使命的時代大背景下，廣州社會保險必將取得更大的突破，為建設(shè)和諧廣州，建設(shè)幸福廣東做出更大的貢獻。
作者：中山大學(xué)社會保障研究中心主任、教授申曙光
惠及民生、富有特色的發(fā)展之路
——廣州社會保險改革發(fā)展回顧與展望
廣州社會保險從國有企業(yè)退休費社會統(tǒng)籌起步，經(jīng)過２５年改革創(chuàng)新，今天已構(gòu)建起在全國具有領(lǐng)先水平的全民共享型社會保險體系，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，為廣州經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，增進民生福祉做出了重大貢獻。
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