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整合社保服務(wù)體系是社會(huì)建設(shè)的突破口
2017-04-11 08:00:02
無憂保
胡錦濤總書記在2月份的社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，要以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問題為突破口，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。筆者認(rèn)為，社會(huì)管理需要抓住“龍頭”和 “龍鼻子”。
社會(huì)保障是公共服務(wù)的“龍頭”
社會(huì)保障是國家抵御公民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度體系，包括法律體系、政策體系和執(zhí)行體系。社會(huì)保障涉及全體公民的一生，是公共服務(wù)的“龍頭”。公共服務(wù)不同于私人服務(wù)，是政府主導(dǎo)下的統(tǒng)籌管理和服務(wù)。政府駕馭社會(huì)的工具包括 “大棒”與 “胡蘿卜”，政府提供公共服務(wù)的同時(shí)必須具有公共管理的能力。例如，政府支付最低生活保障金和保障性住房時(shí)，需要了解居民收入狀況和家庭房產(chǎn)狀況，避免出現(xiàn)富裕人員參與廉租房搖號(hào)的情形；政府支付失業(yè)救濟(jì)金時(shí)，需要了解居民的靈活就業(yè)狀況和家庭實(shí)際收入狀態(tài)以及再就業(yè)能力和困難，從而掌握居民基本信息，建立防范福利欺詐的工作機(jī)制。而社會(huì)服務(wù)不具有這些 “大棒”的管理和約束功能?？梢?，社會(huì)保障公共服務(wù)體系是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的核心平臺(tái)。
在過去30年里成功實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型和建設(shè)服務(wù)型政府的國家，均以整合社會(huì)保障公共服務(wù)體系為突破口，不僅節(jié)約了30%-40%的行政費(fèi)用，而且實(shí)現(xiàn)了行政體制改革與公共服務(wù)體系建設(shè)的互動(dòng)進(jìn)步，如美國社會(huì)保障總署、澳大利亞公共服務(wù)中聯(lián)機(jī)構(gòu)等，都是這一發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物。
社會(huì)保障號(hào)碼是社會(huì)管理的“龍鼻子”
《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，社會(huì)保障號(hào)碼即公民身份證號(hào)碼，并直接授予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理公民權(quán)益記錄和提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的職責(zé)，這標(biāo)志著中國社會(huì)建設(shè)進(jìn)入了公民權(quán)益保護(hù)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)管理的新時(shí)代。
第一，公民社會(huì)保障號(hào)碼是社會(huì)管理的 “龍鼻子”，要實(shí)現(xiàn)一個(gè)號(hào)、一個(gè)網(wǎng)、一張卡和一個(gè)窗口。以公民社會(huì)保障權(quán)益記錄為核心，建立健全公民個(gè)人基本信息賬戶，打造管理與服務(wù)體系，改革金保工程，完善信息系統(tǒng)。
統(tǒng)一居民信息系統(tǒng)和信息共享機(jī)制，送社會(huì)保障公共服務(wù)進(jìn)入社區(qū)，方便居民，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共服務(wù)的成本。
第二，整合人口信息，建立居民檔案，提高社會(huì)管理的科學(xué)性和有效性。信息時(shí)代人員流動(dòng)性加強(qiáng)，單位檔案和公安局的戶口管理均出現(xiàn)斷檔現(xiàn)象，取而代之的是社會(huì)化管理的居民檔案。社會(huì)保障號(hào)碼和個(gè)人賬戶是社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)，具有終生性、及時(shí)性和互動(dòng)性，自然成為居民檔案的核心部分，應(yīng)當(dāng)以此為中心建立信息共享機(jī)制，既方便數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，也方便城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移攜帶，徹底改變各部門之間的 “信息孤島”現(xiàn)象。
第三，打造人口數(shù)據(jù)平臺(tái)，強(qiáng)化社會(huì)信譽(yù)管理。國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)均需要準(zhǔn)確全面的數(shù)據(jù)來源，經(jīng)濟(jì)大國輔之統(tǒng)計(jì)大國，這是做好各項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。居民社會(huì)保障權(quán)益記錄和信息系統(tǒng)，是居民信用信息采集、加工、使用和隱私保護(hù)的操作平臺(tái)，是制定和執(zhí)行社會(huì)保障政策的依據(jù)，可以降低守信居民的生活成本，鼓勵(lì)居民自律守法，懲治違信行為，防止福利欺詐，構(gòu)建信譽(yù)社會(huì)和文明社會(huì)。為此，需要構(gòu)建國家社會(huì)保障總局，該局具有第二安全局的功能，與海關(guān)總署建立人員信息共享機(jī)制后，可以有效控制流動(dòng)的人口信息，由此強(qiáng)化政府駕馭社會(huì)的能力，改變 “經(jīng)濟(jì)增長、數(shù)據(jù)貧困”的社會(huì)現(xiàn)象。
整合多部門的職能結(jié)束五龍治水
整合社會(huì)保障公共服務(wù)體系，涉及國家行政體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)，要根據(jù)決策科學(xué)、執(zhí)行高效、監(jiān)督到位的原則，強(qiáng)化中央政府的公共服務(wù)生產(chǎn)能力和體系構(gòu)建能力。為此，國家社會(huì)保障總局要負(fù)責(zé)整合散落在多部門的社會(huì)保障事項(xiàng)，結(jié)束五龍治水和 “信息孤島”現(xiàn)象。
一方面，建立國家社?？偩謱⑹欠?wù)型政府的重要組成部分，是打破公共服務(wù)部門格局、實(shí)現(xiàn)政事分離、精簡行政部門、強(qiáng)化政府執(zhí)行能力的重要舉措。例如，美國有直接隸屬總統(tǒng)辦公室的社會(huì)保障總署，新加坡有法定的公積金局，澳大利亞有覆蓋全國的公共服務(wù)中聯(lián)機(jī)構(gòu)，英國在 《養(yǎng)老金法 （2008）》中規(guī)范了設(shè)在國會(huì)下的個(gè)人養(yǎng)老金服務(wù)體系。這就是居民心目中的政府。中國需要借鑒國家稅務(wù)和工商總局的經(jīng)驗(yàn)建設(shè)國家社?？偩?。
另一方面，公共稅費(fèi)征收系統(tǒng)也是服務(wù)型政府的重要組成部分，改革國家稅務(wù)總局進(jìn)入公共稅費(fèi)征收系統(tǒng)，不僅為財(cái)政部門服務(wù)，也為各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)，包括征收社會(huì)保障稅、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、住房公積金、環(huán)境保護(hù)費(fèi)等。實(shí)現(xiàn)收稅、管制和服務(wù)三駕馬車實(shí)施社會(huì)管理的運(yùn)作機(jī)制，樹立服務(wù)型政府的組織形象，改變 “重收稅、強(qiáng)管制、輕服務(wù)”的現(xiàn)象。
建設(shè)社會(huì)管理和社會(huì)保障公共服務(wù)的網(wǎng)格體系，需要在中央層面完成頂層設(shè)計(jì)。橫向整合相關(guān)社會(huì)保障服務(wù) （含民政、計(jì)生、衛(wèi)生、住房、公安、海關(guān)等），與相關(guān)行政部門實(shí)行服務(wù)協(xié)議制度 （人社部和民政部是主要的委托人），明確任務(wù)、指標(biāo)、預(yù)算、信息披露和績效考評(píng)?？v向形成自上而下的垂直派送 （政策、資金和信息的 “高速鐵路”）社會(huì)保障服務(wù)體系，與各級(jí)地方政府的屬地管理實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接（信息共享的 “火車站”）。為此，國家社?？偩中枰哂?“焊工”能力的領(lǐng)導(dǎo)者。改變 “垂直即下級(jí)等靠上級(jí)，屬地即上級(jí)點(diǎn)菜下級(jí)買單”的現(xiàn)象，為制定國家公共服務(wù)法奠定基礎(chǔ)。
建設(shè)具有服務(wù)能力的組織和隊(duì)伍
國家社保總局是新型的政府組織和行政形態(tài)，應(yīng)當(dāng)具有適應(yīng)性、效能性和彈性。首先，設(shè)立垂直管理的三級(jí)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一名稱為國家、省級(jí)、市級(jí)社會(huì)保障局，在市轄區(qū)和縣設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，即社會(huì)保障服務(wù)中心，在社區(qū)設(shè)立服務(wù)窗口，即市民服務(wù)中心，一個(gè)社區(qū)只能設(shè)一個(gè)；其次，總局內(nèi)部設(shè)立三大功能區(qū)，即社會(huì)服務(wù)區(qū)、業(yè)務(wù)管理區(qū)、技術(shù)支持區(qū)；最后，實(shí)行三類人員編制管理，領(lǐng)導(dǎo)崗位為綜合類公務(wù)員編、技術(shù)崗位為業(yè)務(wù)類公務(wù)員編、一般業(yè)務(wù)和服務(wù)崗位為合同制，實(shí)行總額預(yù)算和績效工資管理，不養(yǎng)閑人。打破編制瓶頸，結(jié)束 “小馬拉車”和粗放服務(wù)的局面。
強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的適應(yīng)能力，做好分別管理中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的準(zhǔn)備工作，包括組織準(zhǔn)備、人才準(zhǔn)備和信息系統(tǒng)的準(zhǔn)備。強(qiáng)化醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的代理能力，在醫(yī)療保險(xiǎn)管理去行政化，增 “契約化、社會(huì)化”的過程中，練就醫(yī)療保險(xiǎn)基金預(yù)算、醫(yī)療保險(xiǎn)基金使用監(jiān)督的能力，從而實(shí)現(xiàn)從消極補(bǔ)償?shù)椒e極購買的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)的本來屬性。強(qiáng)化工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范和緊急事件處理能力，應(yīng)對(duì)諸多的先行支付責(zé)任。強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的周期戰(zhàn)略規(guī)劃和應(yīng)變工作能力，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期調(diào)整基金收支平衡機(jī)制，做到應(yīng)收、應(yīng)付、應(yīng)救急，均在掌控之中。
堅(jiān)持 “政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和引入市場機(jī)制”的原則。一要強(qiáng)化政府社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)和主機(jī)建設(shè)，有效管理公民社會(huì)保障權(quán)益記錄和確保居民信息安全；二要建立社會(huì)保障的服務(wù)外包機(jī)制，依法生產(chǎn)指令信息，完善服務(wù)外包的合同制度，政府、社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)乃至商業(yè)機(jī)構(gòu)共同打造開放式、社會(huì)化的公共服務(wù)體系。既要避免政府包攬、服務(wù)缺失的現(xiàn)象，又要防止借公共服務(wù)之名、行急功近利之實(shí)的現(xiàn)象，確保受益人利益。
強(qiáng)化社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)保障體系需要自身的安全保障系統(tǒng)，包括信息安全保障、財(cái)務(wù)安全保障和基金安全保障，為此，發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障機(jī)構(gòu)50%以上的公務(wù)人員位于監(jiān)控崗位。可以借鑒人民銀行的經(jīng)驗(yàn)，建立服務(wù)窗口、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部審計(jì)、外部稽核和社會(huì)監(jiān)督制度，配置相應(yīng)的人財(cái)物，有效防止福利欺詐和基金流失。這是國家社會(huì)保障總局的重要職能。要以省級(jí)為平臺(tái)，建立與具體經(jīng)辦分離的、獨(dú)立的、垂直的社會(huì)保障稽核隊(duì)伍，直接對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，盡快改變目前有名無實(shí)的監(jiān)控虛設(shè)局面。
（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）
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