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標(biāo)簽： 保險(xiǎn)
失業(yè)保險(xiǎn)條例修訂應(yīng)力避部門(mén)立法
2017-04-11 08:00:02
無(wú)憂(yōu)保
根據(jù)《深圳條例》的規(guī)定，參加失業(yè)保險(xiǎn)的僅限于有勞動(dòng)關(guān)系的人員，將公務(wù)員和事業(yè)單位的職工排除在外。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員有權(quán)在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。
近日，深圳市法制辦公布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)條例修訂草案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《深圳條例》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。筆者仔細(xì)閱讀該草案，個(gè)人認(rèn)為有不少條款值得商榷。
第一，立法宗旨狹隘，基本概念不清?！渡钲跅l例》第1條規(guī)定立法宗旨是為保障勞動(dòng)者失業(yè)期間的基本生活問(wèn)題。事實(shí)上建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的目的有兩個(gè)，一是為失業(yè)人員提供失業(yè)保險(xiǎn)金，稱(chēng)之為消極的保障。二是為失業(yè)人員提供就業(yè)介紹和再就業(yè)幫助，讓他們重新就業(yè)，稱(chēng)之為積極的保障。
積極的保障更為重要，深圳立法僅關(guān)注消極保障，這種保險(xiǎn)只是一種低水平、不完整的失業(yè)保險(xiǎn)制度。《深圳條例》第4條規(guī)定：“失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)與職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等再就業(yè)服務(wù)相結(jié)合。”將失業(yè)保險(xiǎn)與職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)割裂開(kāi)來(lái)，本身就是錯(cuò)誤的。概念的模糊造成了分則條文的缺失，縱觀(guān)分則條文，將失業(yè)保險(xiǎn)等同于失業(yè)保險(xiǎn)金，而對(duì)其他失業(yè)保險(xiǎn)待遇如就業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)沒(méi)有任何具體的規(guī)定。
第二，立法條文模糊，存在重大缺陷。特區(qū)立法不同于一般地方性立法，要充分體現(xiàn)深圳在管理體制和機(jī)制方面的改革、創(chuàng)新和探索精神。但《深圳條例》中第17條第1款，第24條第3款，第25條，第28條均出現(xiàn)“按廣東省或國(guó)家或深圳市有關(guān)規(guī)定辦理執(zhí)行”等字樣，這是立法缺陷，應(yīng)當(dāng)明確注明具體標(biāo)準(zhǔn)、具體金額或具體服務(wù)內(nèi)容。因?yàn)椋谶@些具體事項(xiàng)上明確規(guī)定相應(yīng)的內(nèi)容，才是全國(guó)人大授權(quán)特區(qū)立法的目的。從技術(shù)上講，按其它有關(guān)規(guī)定執(zhí)行或辦理都將涉及到原規(guī)定，對(duì)特區(qū)內(nèi)的獨(dú)立執(zhí)法及檢驗(yàn)立法效果都將產(chǎn)生極大的障礙。作為有關(guān)民生的保險(xiǎn)立法，至少應(yīng)該讓被保險(xiǎn)人清晰知道保險(xiǎn)待遇是多少，但《深圳條例》在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限問(wèn)題上按照廣東省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，在職業(yè)介紹、再就業(yè)培訓(xùn)上又按照國(guó)家、廣東省、深圳市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三，立法依據(jù)陳舊，標(biāo)準(zhǔn)就低不就高?！渡钲跅l例》第1條規(guī)定立法依據(jù)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《廣東省失業(yè)保險(xiǎn)條例》。立法依據(jù)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒(méi)有問(wèn)題，但《失業(yè)保險(xiǎn)條例》屬于國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，是1999年開(kāi)始實(shí)施的，《廣東省失業(yè)保險(xiǎn)條例》是地方性法規(guī)，是2002年制定實(shí)施的，截至目前為止這兩個(gè)條例都沒(méi)有進(jìn)行修改，深圳立法是特區(qū)立法，以此為依據(jù)，本身就有落后之嫌。
在失業(yè)保險(xiǎn)金的待遇上，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定：累計(jì)繳費(fèi)滿(mǎn)一年不足五年的，領(lǐng)取期限最長(zhǎng)為十二個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)滿(mǎn)五年不足十年的，領(lǐng)取期限最長(zhǎng)為十八個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)十年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為二十四個(gè)月?！渡钲跅l例》第17條規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取期限根據(jù)廣東省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。《廣東省失業(yè)保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的領(lǐng)取期限是繳費(fèi)年限一至四年的，每滿(mǎn)一年，領(lǐng)取期限為一個(gè)月；四年以上的，超過(guò)四年的部分，每滿(mǎn)半年領(lǐng)取期限增加一個(gè)月。將《社會(huì)保險(xiǎn)法》與廣東省規(guī)定相比，廣東省的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，深圳采納低標(biāo)準(zhǔn)但又不明說(shuō)，而籠統(tǒng)規(guī)定按廣東省標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。還有失業(yè)人員的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第48條明確規(guī)定失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。而《深圳條例》卻規(guī)定失業(yè)人員只能享受住院醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，明顯低于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。深圳作為中國(guó)最具經(jīng)濟(jì)實(shí)力的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在給予被保險(xiǎn)人待遇上采納低標(biāo)準(zhǔn)甚至低于國(guó)家法定標(biāo)準(zhǔn)，這種立法談不上體現(xiàn)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的目的。
第四，體現(xiàn)出嚴(yán)重的部門(mén)立法痕跡。失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分，《社會(huì)保險(xiǎn)法》在總則中明確規(guī)定工會(huì)依法維護(hù)職工的合法權(quán)益，有權(quán)參與社會(huì)保險(xiǎn)重大事項(xiàng)的研究，參加社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)與職工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。地方人民政府其它有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)工作。
但《深圳條例》中將工會(huì)和其他行政部門(mén)定位于“協(xié)同市人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)做好失業(yè)保險(xiǎn)工作”。協(xié)同就是協(xié)助的意思，讓工會(huì)和其他部門(mén)變成了在人力資源和社會(huì)保障局之下的被管理者，架空了工會(huì)和其他部門(mén)的權(quán)力，這是與《社會(huì)保險(xiǎn)法》相悖的，也是與工會(huì)代表勞動(dòng)者利益的性質(zhì)相悖的?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)。但《深圳條例》更強(qiáng)調(diào)市人力資源和社會(huì)保障部門(mén)的主管職能，忽視了服務(wù)功能，屬于典型的部門(mén)立法，這一點(diǎn)在深圳法制辦公布的征求意見(jiàn)稿通知中也可以得到證明，《深圳條例》是由市人力資源保障局草擬的，法制辦只是履行程序公布而已，作為要“三年建設(shè)法治政府”的專(zhuān)業(yè)法制部門(mén)公布的草案卻采取部門(mén)立法的做法，讓人費(fèi)解。
第五，覆蓋范圍過(guò)窄。根據(jù)《深圳條例》的規(guī)定，參加失業(yè)保險(xiǎn)的僅限于有勞動(dòng)關(guān)系的人員，將公務(wù)員和事業(yè)單位的職工排除在外。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員有權(quán)在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。公務(wù)員在一定情況下也有可能被辭退，公務(wù)員也有權(quán)利和必要獲得失業(yè)保險(xiǎn)。2002年國(guó)務(wù)院《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位和職工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，并沒(méi)有排除事業(yè)單位的人員參加失業(yè)保險(xiǎn)，很多省市當(dāng)時(shí)就規(guī)定了事業(yè)單位的人員也可以參加失業(yè)保險(xiǎn)，目前事業(yè)單位人員實(shí)行的是聘任制，也將產(chǎn)生失業(yè)人員，但《深圳條例》對(duì)這兩類(lèi)主體都沒(méi)有進(jìn)行涉及，既然要建立一個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)制度，就應(yīng)該把這些主體統(tǒng)一納入到失業(yè)保險(xiǎn)制度中。
第六，監(jiān)督機(jī)制不足，信息公開(kāi)程度不夠?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定了兩種監(jiān)督形式。一種是人大監(jiān)督。人大可以聽(tīng)取和審議對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理、投資運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)督檢查情況的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，可以組織執(zhí)法檢查等，行使監(jiān)督職權(quán)。但《深圳條例》僅規(guī)定向市人大報(bào)告失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支執(zhí)行情況和決算。至于其他權(quán)力沒(méi)有規(guī)定，嚴(yán)重縮小了人大的監(jiān)督范圍和手段。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的第二種監(jiān)督形式是社會(huì)監(jiān)督，由非政府人士組成監(jiān)督委員會(huì)，可以提出咨詢(xún)意見(jiàn)和建議，可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行年度審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、可以對(duì)問(wèn)題提出建議、對(duì)違法行為提出處理建議。但《深圳條例》只是規(guī)定了市財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。至于監(jiān)督委員會(huì)如何組成沒(méi)有規(guī)定，且監(jiān)督委員會(huì)只是提出“咨詢(xún)意見(jiàn)和建議”，嚴(yán)重縮小了監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力。既然是企業(yè)和被保險(xiǎn)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，他們就有權(quán)利決定他們自己的錢(qián)應(yīng)該怎么花，而不僅僅只有財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。作為繳費(fèi)人，同樣有權(quán)利知道錢(qián)是怎么花的，但《深圳條例》只是規(guī)定應(yīng)定期公布，但對(duì)定期是多長(zhǎng)，以什么形式公布都沒(méi)有具體規(guī)定，事實(shí)上，在社保機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站上信息公開(kāi)的內(nèi)容非常有限。
第七，立法更強(qiáng)調(diào)便于管理，忽視被保險(xiǎn)人的利益?！渡钲跅l例》規(guī)定，被保險(xiǎn)人要想得到失業(yè)保險(xiǎn)金，首先要證明失業(yè)是非本人意愿造成，要證明非本人意愿，需要用人單位出具終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系的證明，并對(duì)非因本人意愿中斷就業(yè)的失業(yè)人員在證明中加以注明，然后失業(yè)人員及時(shí)到指定的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)登記，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)證后，再持終止、解除勞動(dòng)關(guān)系的證明、失業(yè)證、社?？ê蜕矸葑C，到市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理申請(qǐng)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇手續(xù)，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在十個(gè)工作日內(nèi)，進(jìn)行資格審核認(rèn)定，從受理后的下月開(kāi)始支付失業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)金。所以要想得到失業(yè)保險(xiǎn)金可不是一件容易的事情，要有足夠的耐心奔波與等待。勞動(dòng)者非本人意愿被用人單位解除或終止勞動(dòng)關(guān)系涉及到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的問(wèn)題，讓用人單位出具證明，用人單位會(huì)盡可能避免出具類(lèi)似的書(shū)面材料，在資強(qiáng)勞弱的情況下，讓用人單位“自證其罪”，豈不是又陷入了類(lèi)似張海超案件中的情況？在信息技術(shù)如此發(fā)達(dá)的情況下，社保機(jī)構(gòu)應(yīng)該從方便參保人的利益簡(jiǎn)化申報(bào)程序的角度出發(fā)，做到真正地為民服務(wù)。
除此之外，《深圳條例》中還有不少自相矛盾以及與其他條例沖突之處，例如在第6條規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼是基金的組成部分，但在第15條又規(guī)定市政府在失業(yè)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼，兩者的性質(zhì)是完全不同的，如果是基金組成部分就應(yīng)納入預(yù)算范圍，如果不是組成部分就屬基金預(yù)算外的特殊所得，不進(jìn)入基金的預(yù)算和管理。關(guān)于撫恤金的標(biāo)準(zhǔn)也與近日公布的《深圳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例征求意見(jiàn)稿》相沖突。
深圳是全國(guó)第一個(gè)法治政府試點(diǎn)城市，提出政府立法工作要法治化，要集中草擬法規(guī)和規(guī)章，但事實(shí)上事關(guān)深圳人福祉、事關(guān)全社會(huì)公平正義的失業(yè)保險(xiǎn)立法卻仍是部門(mén)立法，這恐怕與當(dāng)時(shí)承諾建立法治城市的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。
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