0571-22931819
標(biāo)簽： 新農(nóng)保
政策不搞一刀切：邊遠(yuǎn)地區(qū)新農(nóng)保試點(diǎn)問題與對(duì)策
2017-04-16 08:00:01
無憂保
（國家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部調(diào)研組：龔維斌、袁進(jìn)明、程萍、胡薇、李志明 執(zhí)筆人：程萍）
日前，國家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部調(diào)研組一行赴黑龍江省，對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等相關(guān)問題進(jìn)行專題調(diào)研。
一、新農(nóng)保試點(diǎn)的基本情況和經(jīng)驗(yàn)
根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，2009年9月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)工作。同年12月,哈爾濱市依蘭縣、牡丹江市寧安市（含綏芬河市）等14個(gè)縣（市、區(qū)）成為首批試點(diǎn)單位。緊接著黑龍江省出臺(tái)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見》，此項(xiàng)工作在試點(diǎn)縣市全面展開。
經(jīng)過8個(gè)多月的工作，黑龍江省新農(nóng)保試點(diǎn)工作取得顯著成效，受到農(nóng)民普遍歡迎，調(diào)研組所到的試點(diǎn)縣市參保率都較高。截至2010年7月，依蘭縣參保率為79%，收繳保費(fèi)2080萬元；寧安市參保率80%以上，收繳保費(fèi)近4000萬元；綏芬河市參保率80%，收繳保費(fèi)90.3萬元。農(nóng)民反映：“這是一件實(shí)實(shí)在在的惠農(nóng)政策”。
調(diào)研組從以下幾個(gè)方面總結(jié)依蘭縣、寧安市及綏芬河市試點(diǎn)的主要做法和經(jīng)驗(yàn)。
（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，強(qiáng)化組織保障。各試點(diǎn)縣市領(lǐng)導(dǎo)非常重視新農(nóng)保工作，都成立了以市長或主管副市長為組長、相關(guān)部門參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的推進(jìn)。依蘭縣政府招聘了多名大專以上學(xué)歷的大學(xué)生，充實(shí)到基層新農(nóng)保工作隊(duì)伍中。寧安市委市政府依法組建了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局，構(gòu)筑起市、鄉(xiāng)、村三級(jí)新農(nóng)保經(jīng)辦網(wǎng)絡(luò)，在12個(gè)鄉(xiāng)成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全市243個(gè)行政村每村分別設(shè)1名新農(nóng)保工作協(xié)管員，承擔(dān)各村屯的新農(nóng)保經(jīng)辦業(yè)務(wù)。綏芬河市在社保局辦事大廳公布了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室人員名單，設(shè)立專辦窗口，各鎮(zhèn)相應(yīng)公布了本級(jí)負(fù)責(zé)人員名單，設(shè)立專辦人員，做到層層有機(jī)構(gòu)，事事有人管。
（二）科學(xué)謀劃，政策宣傳“一竿子到底”。各試點(diǎn)縣市在對(duì)農(nóng)民基本情況進(jìn)行調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實(shí)際情況，出臺(tái)了有關(guān)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等相關(guān)政策文件，為新農(nóng)保順利實(shí)施提供了政策保障。在此基礎(chǔ)上，采用多種形式，將有關(guān)政策宣傳到每一個(gè)農(nóng)戶。如依蘭縣利用廣播、電視進(jìn)行有聲有色的宣傳，制作宣傳欄、宣傳條幅布置在全縣各主干街道，印制宣傳單發(fā)放到每位參保農(nóng)民手中，開展“教師帶頭，學(xué)生返家宣傳”活動(dòng)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)組織講授新農(nóng)保政策宣傳課。綏芬河市除召開村民大會(huì)宣講政策外，還組織經(jīng)辦人員和各村勞動(dòng)保障協(xié)理員培訓(xùn)，使他們熟練掌握相關(guān)政策和業(yè)務(wù)知識(shí)，深入各家各戶上門服務(wù)。寧安市農(nóng)保局奔赴全市12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回講解，首先讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做新農(nóng)保政策的明白人，再通過他們把政策延伸到村，讓村干部帶頭參保，牽動(dòng)全家，聯(lián)系親屬，影響全村，使政策宣傳一竿子插到底。
?。ㄈ┯行蛲七M(jìn)，確保政策落實(shí)到位。為了在2010年春節(jié)前把基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放到60歲以上老人手中，讓農(nóng)民切實(shí)感受到黨和政府的溫暖，在短短的一個(gè)多月時(shí)間中，各試點(diǎn)縣市迅速建立起工作規(guī)程，明確責(zé)任，落實(shí)硬件設(shè)施與資金，制定日程，啟動(dòng)行動(dòng)。依蘭縣投入啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)50萬元，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)配備了相應(yīng)的硬件設(shè)施，開通了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，設(shè)置了獨(dú)立辦公場(chǎng)所，初步實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保經(jīng)辦工作專業(yè)化、信息化。寧安市農(nóng)業(yè)人口28萬，新農(nóng)保工作量大，工作人員與相關(guān)銀行協(xié)同動(dòng)作，從數(shù)據(jù)報(bào)盤到打印存折，交接有序，配合默契，填寫各類表冊(cè)130多萬張，微機(jī)錄入審核16萬多人，發(fā)放保費(fèi)存折16萬多本。與此同時(shí)，為了讓廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村經(jīng)辦機(jī)構(gòu)間信息暢通，農(nóng)保局設(shè)專人隨時(shí)答疑，并公開了農(nóng)保局局長和業(yè)務(wù)骨干人員的3部手機(jī)號(hào)碼，保證對(duì)話渠道時(shí)刻暢通。綏芬河市對(duì)于地處偏僻的村屯，專門派出新農(nóng)保養(yǎng)老金發(fā)放直通車，偕同新聞媒體送折上門，既將保費(fèi)存折及時(shí)發(fā)放給農(nóng)戶，又對(duì)新農(nóng)保政策進(jìn)行了有力的宣傳。
?。ㄋ模┙∪贫?，規(guī)范基金和參保檔案管理。各試點(diǎn)縣市嚴(yán)格按照黑龍江省制定的《新農(nóng)保經(jīng)辦規(guī)程》規(guī)定的時(shí)限、流程，建立健全新農(nóng)?；鸬墓芾碇贫群蛥⒈n案的歸檔立卷工作。在經(jīng)辦過程中，所有流程一絲不茍，嚴(yán)格把關(guān)，做到表賬相符。對(duì)于新農(nóng)保基金的管理，嚴(yán)格履行基金財(cái)務(wù)制度，完善收支兩條線的管理辦法，會(huì)計(jì)憑證及收繳與撥付手續(xù)齊全。嚴(yán)格實(shí)行新農(nóng)?；饍?nèi)部審計(jì)等內(nèi)控制度，確?；鹗罩Ш瓦\(yùn)轉(zhuǎn)通暢。目前，依蘭縣、寧安市及綏芬河市的新農(nóng)?；鹱龅搅素?cái)務(wù)管理規(guī)范、有序，核算真實(shí)、準(zhǔn)確，賬目清晰，賬賬相符，賬表相符，賬款相符，為保證新農(nóng)保基金安全奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，各試點(diǎn)縣市正在建立參保檔案管理系統(tǒng)，微機(jī)系統(tǒng)的電子檔案也正在建立之中。
二、新農(nóng)保試點(diǎn)中反映出的主要問題和困難
黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國處于中等水平，2010年第一季度國民生產(chǎn)總值居第17位。黑龍江地域廣大，各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，新農(nóng)保試點(diǎn)反映出的一些問題和困難，具有一定典型性和代表性。
?。ㄒ唬┬罗r(nóng)保推進(jìn)計(jì)劃滯后于農(nóng)民需求，對(duì)地區(qū)間差異考慮不足，可能引發(fā)新的不平衡。由于國家補(bǔ)貼的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金具有一定吸引力，新農(nóng)保試點(diǎn)后，受惠農(nóng)民普遍叫好，同時(shí)，在不同層面引發(fā)出不平衡問題。一是非試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民對(duì)不能及時(shí)參保，尤其是對(duì)不能領(lǐng)取每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金表示出不滿。二是由于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，不同縣市基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放數(shù)額不同，調(diào)研組所到的依蘭縣和寧安市為55元，而與寧安市臨近的綏芬河市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高則是100元，縣市間差距明顯，臨近村鎮(zhèn)農(nóng)民抱怨：“都是中國公民，怎么待遇還不一樣？”三是各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，國家政策“一刀切”，統(tǒng)一補(bǔ)貼55元，一方面對(duì)于貧困和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民而言，能解決老人的基本生活問題，而對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民卻起不了多大作用；另一方面，貧困和欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差甚遠(yuǎn)，發(fā)達(dá)地區(qū)可以再由地方財(cái)政增加補(bǔ)貼，而貧困地區(qū)顯然沒有這個(gè)能力，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則壓力較大，造成事實(shí)上的不平等。
?。ǘ┺r(nóng)村人口變遷較大，戶籍管理弱化，參保工作難以全部落實(shí)到位。改革開放后，農(nóng)村人口流動(dòng)和變遷較大，一是外出務(wù)工人員較多，有些甚至出國打工，已經(jīng)多年沒有回鄉(xiāng)也沒有音信；二是有很多空掛戶，只有戶口不見人；三是近年農(nóng)村戶籍管理有所弱化，統(tǒng)計(jì)數(shù)字與現(xiàn)實(shí)不符。這些都造成應(yīng)參保人數(shù)難以全部落實(shí)到位，參保率難以達(dá)到更高水平。還有些本已遷出當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶，聽說國家給錢后又往回遷，增加了工作困難。如寧安市有3.6萬朝鮮族人，外出韓國打工的很多，綏芬河市出國務(wù)工人員也很多，這些人的參保無法落實(shí)，成為當(dāng)?shù)毓ぷ鞯碾y點(diǎn)，影響了參保工作落實(shí)到位。
?。ㄈ?yīng)參保人員年齡規(guī)定起點(diǎn)偏低，中青年參保積極性不高。新農(nóng)保規(guī)定的參保年齡為16-59歲，起點(diǎn)偏低。即便是在農(nóng)村，大多數(shù)情況下16歲也僅為初中畢業(yè)，很多人還都是學(xué)生，父母也只有40歲左右，甚至更年輕。對(duì)于這部分人而言，一是本身職業(yè)身份尚未確定，沒有經(jīng)濟(jì)收入或經(jīng)濟(jì)未獨(dú)立，沒有參保的經(jīng)濟(jì)條件；二是父母都還年輕，缺乏參保的緊迫性，要求他們參保不夠現(xiàn)實(shí)。45歲以下中青年參保積極性也不夠高，主要是對(duì)遠(yuǎn)期保障信心不足；參保收益較低，缺乏吸引力；由于年齡較輕，養(yǎng)老需求不那么迫切。甚至有個(gè)別家庭，子女不肯參保，老人只好自己出錢替子女參保，以便獲得55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。
?。ㄋ模┎糠挚h級(jí)財(cái)政資金不足，配套資金落實(shí)壓力較大。新農(nóng)保由地方政府補(bǔ)貼部分在黑龍江一般是“省六縣四”，對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況較好的縣市來說，資金不成問題，而以農(nóng)業(yè)為主的縣市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣市感覺壓力較大，貧困縣市則難以落實(shí)。如寧安市符合參保條件的農(nóng)民約16.5萬人，如果普遍選擇100元的參保標(biāo)準(zhǔn)，按照個(gè)人交50%、政府補(bǔ)貼50%計(jì)算，寧安市每年需拿出300余萬元補(bǔ)貼款，而寧安是個(gè)農(nóng)業(yè)市，財(cái)政收入長期徘徊在1.3億，近3年才突破4億，財(cái)政比較困難，這筆錢對(duì)他們來說壓力確實(shí)不小。依蘭縣參保人數(shù)近11萬，按“省六縣四”補(bǔ)貼，資金壓力也較大。相比之下，省級(jí)財(cái)政余地較大，資金相對(duì)充裕。
?。ㄎ澹┗鶎舆\(yùn)行投入不足，經(jīng)辦人員專業(yè)化水平不高，管理平臺(tái)建設(shè)不到位，經(jīng)辦能力較弱。新農(nóng)保覆蓋面廣，工作量大，需要長期的有效運(yùn)行管理。各試點(diǎn)縣市雖投入了一定的人力物力，突擊完成了第一階段工作，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新農(nóng)保長期、可持續(xù)發(fā)展的需要，機(jī)構(gòu)需要健全，制度需要完善，流程需要進(jìn)一步規(guī)范，設(shè)施設(shè)備等硬件系統(tǒng)需要配備，隊(duì)伍需要充實(shí)，人員需要培訓(xùn)提高……大量后續(xù)工作需要較大投入，而目前各試點(diǎn)縣市缺乏投入資金，如寧安縣的新農(nóng)保協(xié)管員等工作人員，憑著對(duì)中央惠農(nóng)政策的熱情與責(zé)任心出色地完成了第一階段工作，至調(diào)研組調(diào)研時(shí)卻還沒有領(lǐng)到政府作為購買服務(wù)應(yīng)該給予的補(bǔ)貼工資，長此以往，工作積極性難免不受影響。由于缺乏辦公地點(diǎn)和檔案存放處，寧安市16萬余份參保表冊(cè)歸檔立卷受到影響，不利于新農(nóng)保工作納入長期、有效、規(guī)范、穩(wěn)定的運(yùn)行軌道。
（六）新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不銜接、城鄉(xiāng)社會(huì)福利政策碎片化、新農(nóng)保積累資金增值受限等深層次問題，將成為制約新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。于1991年開始的老農(nóng)保政策實(shí)行十幾年來，成效甚微，由于黑龍江省的集體經(jīng)濟(jì)全面萎縮，集體養(yǎng)老保障功能已經(jīng)嚴(yán)重削弱，導(dǎo)致老農(nóng)保保障水平很低，農(nóng)民參保積極性受到嚴(yán)重影響，甚至出現(xiàn)退保，但老農(nóng)保已經(jīng)積累了一定數(shù)額的資金，如何與新農(nóng)保銜接，仍然存在許多具體問題。新農(nóng)保與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保等政策互不銜接，甚至部分政策矛盾，成為制約新農(nóng)保發(fā)展的障礙。另外,新農(nóng)保累積資金的管理與增值，也是一個(gè)應(yīng)該考慮的問題。
三、加大工作力度，完善新農(nóng)保政策的幾點(diǎn)建議
針對(duì)黑龍江調(diào)研中了解到的新農(nóng)保試點(diǎn)存在的主要問題和困難，提出以下建議：
?。ㄒ唬┘涌煨罗r(nóng)保推進(jìn)步伐，爭取“十二五”末在全國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)基本覆蓋。在全國試點(diǎn)已經(jīng)取得經(jīng)驗(yàn)的情況下，加快新農(nóng)保實(shí)施的推進(jìn)速度，爭取在2012年全面鋪開，“十二五”期間在全國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)基本覆蓋，盡早使全國的農(nóng)村老人享受到國家給予的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。試點(diǎn)中反映出的問題，可以在實(shí)施過程中逐步調(diào)整完善。
?。ǘ┱卟桓?ldquo;一刀切”，對(duì)貧困地區(qū)給予資金傾斜，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)允許嘗試市場(chǎng)化運(yùn)作。好政策也應(yīng)因地制宜，不搞“一刀切”，中央應(yīng)考慮將全國按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分為不同等級(jí)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)貧困地區(qū)給予較大的資金傾斜，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予一定的補(bǔ)貼，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)則應(yīng)給予更多鼓勵(lì)自籌資金的優(yōu)惠政策，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)盡快將農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)納入市場(chǎng)化運(yùn)行軌道。除給予國家財(cái)政補(bǔ)貼外，中央應(yīng)盡快研究制定《農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，通過行政法規(guī)形式規(guī)范農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障新農(nóng)保制度穩(wěn)定發(fā)展。
（三）適當(dāng)提高參保年齡，將繳費(fèi)年限與基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛鉤，突出政府補(bǔ)貼的激勵(lì)功能。建議將參保年齡提高到22歲，使參保人有經(jīng)濟(jì)能力獨(dú)立參保。將繳費(fèi)年限與基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛鉤，繳費(fèi)年限越長，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)越高；或采取按百分比遞增方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按繳費(fèi)年限，每年或每5年遞增若干百分點(diǎn)，使政府補(bǔ)貼部分確實(shí)起到政策的激勵(lì)作用，鼓勵(lì)更多的45歲以下中青年參保。
?。ㄋ模┏浞职l(fā)揮省級(jí)財(cái)政作用，將對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼納入省市縣財(cái)政預(yù)算，建立財(cái)政投入保障機(jī)制。經(jīng)濟(jì)條件較好的省可根據(jù)實(shí)際情況決定和調(diào)整補(bǔ)貼比例，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣市，可考慮加大省級(jí)補(bǔ)貼力度，“省八縣二”；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好縣市，則可考慮“省縣對(duì)半”，甚至更大幅度提高縣市補(bǔ)貼比例；對(duì)貧困縣市，可作為扶貧政策，暫時(shí)免去縣級(jí)補(bǔ)貼，統(tǒng)一由省補(bǔ)貼。同時(shí)將對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立財(cái)政投入保障機(jī)制，確保資金按時(shí)足額到位。
?。ㄎ澹┐_保運(yùn)行投入，提高經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力與水平，建立與完善運(yùn)行平臺(tái)和政策銜接的技術(shù)支撐。根據(jù)新農(nóng)保目標(biāo)群體比例安排經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制和資金投入規(guī)模；對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員實(shí)施新農(nóng)保政策培訓(xùn)，提高經(jīng)辦專業(yè)化水平；盡快建立健全新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，與舊農(nóng)保、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)聯(lián)通，為制度間的有效銜接提供技術(shù)支撐；建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)制度，對(duì)新農(nóng)保資金實(shí)行嚴(yán)格管理，保證資金安全。
（六）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)福利政策，消除和減少政策矛盾，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)福利政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)。國家有關(guān)部門應(yīng)借新農(nóng)保試點(diǎn)成效顯著的有利時(shí)機(jī)，盡快梳理和整合各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)福利政策，一是做出適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的政策調(diào)整；二是盡量消除和減少政策間矛盾；三是規(guī)范各項(xiàng)政策的適用范圍與目標(biāo)群體；四是統(tǒng)一各項(xiàng)政策的經(jīng)辦程序與流程；五是聯(lián)通各項(xiàng)政策的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，逐步消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)福利政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)，最終實(shí)現(xiàn)中國國民社會(huì)福利一體化。
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