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戶籍制度改革：剝除附帶福利作方向 完善社保為路徑
2017-04-19 08:00:01
無(wú)憂保
戶籍制度改革：方向與路徑
剝離戶籍含金量，建立可攜帶的社會(huì)保障制度，消除公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距
用“三件衣服”（指農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)）換取“五件衣服”（指社保、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等各方面的政策待遇）——7月底重慶開始大張旗鼓地推進(jìn)主要針對(duì)本市農(nóng)民的戶籍制度改革。
但與此相反的是，不久前，浙江義烏數(shù)百名公務(wù)員集體將戶口回遷至農(nóng)村。
這到底是為什么呢？“這本質(zhì)上是戶籍的含金量導(dǎo)致的。”上海社科院人口與發(fā)展研究所常務(wù)副所長(zhǎng)周海旺對(duì)第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)《財(cái)商》記者表示。
隨著城市化進(jìn)程、中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，戶籍制度改革的要求越來(lái)越迫切。與此同時(shí)，改革的方向和路徑也逐漸清晰，即剝離戶籍含金量，建立可攜帶的社會(huì)保障制度，消除公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距。
變遷：從支持工業(yè)化到賦予含金量
從1958年的《人口登記條例》算起，我國(guó)的戶籍制度已經(jīng)走過了52個(gè)年頭。戶籍制度本是戶口的登記統(tǒng)計(jì)制度，但在我國(guó)，戶籍制度廣受關(guān)注，甚至飽受爭(zhēng)議。
對(duì)此，周海旺告訴記者，1958年建立的戶籍制度，是為了推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，目的是把城鄉(xiāng)人口的分布和勞動(dòng)力配置固定，遠(yuǎn)非通常的職能。
周海旺表示，隨著重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的確定，資源向城市集中，城市福利體制也就相應(yīng)地建立起來(lái)了。
改革開放以后，戶籍制度限制人口流動(dòng)的功能逐漸弱化，同時(shí)關(guān)于戶籍制度的爭(zhēng)議也在此時(shí)出現(xiàn)了，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，而戶籍成為保護(hù)城市和本地人口社會(huì)福利的主要工具。
對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部副部長(zhǎng)貢森近日在接受媒體采訪時(shí)表示，從以上兩個(gè)階段戶籍制度的功能來(lái)看，都起到了稀缺資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的強(qiáng)制分配作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期分配的資源主要是糧食和就業(yè)機(jī)會(huì)，改革開放以后分配的主要是社會(huì)福利。區(qū)別在于，前者在很大程度上是國(guó)家戰(zhàn)略的要求；后者主要是既得利益主導(dǎo)的結(jié)果。
現(xiàn)狀：改革未觸及深層次社會(huì)福利制度
1984年起，很多城市開始推進(jìn)戶籍制度改革。
回顧發(fā)現(xiàn)，戶籍束縛似乎正逐步松動(dòng)。但獨(dú)立學(xué)者秋風(fēng)對(duì)本報(bào)表示，雖然這些年來(lái)改革措施不少，但是本質(zhì)上并沒有發(fā)生變化。
秋風(fēng)的觀點(diǎn)可以找到佐證。如江蘇省從2003年開始，在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口等幾類戶口性質(zhì)，按照實(shí)際居住地登記戶口，統(tǒng)稱“居民戶口”。但是，原各類戶口依法享有的政策原則上不變。
華東師范大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)朱寶樹告訴記者，很多地方將居住證分等級(jí)，把居住證作為吸引資本和人才的手段，這對(duì)農(nóng)民工顯然不具普適性。
異地畢業(yè)來(lái)上海工作的白領(lǐng)王先生告訴記者，他剛開始因?yàn)榫吐毜膯挝蛔?cè)資本規(guī)模不夠而不能辦理居住證，而他的同學(xué)考上上海某區(qū)公務(wù)員后很順利地落了戶。
中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心馬瑞在今年3月的一篇論文中總結(jié)說(shuō)，目前戶籍制度改革仍停留在放開戶籍層面，而未觸及深層次的社會(huì)福利制度改革，事實(shí)上，與戶籍掛鉤的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面權(quán)益分配才是問題的關(guān)鍵。
方向：剝除附帶福利
無(wú)論是從政府表態(tài)，還是從學(xué)者研究來(lái)看，戶籍制度改革的核心問題在于剝離戶籍附帶的福利，并且這已成為改革上的共識(shí)。
2010年春節(jié)期間，《求是》雜志刊登的中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康署名文章提出：“加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，著力解決流動(dòng)人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學(xué)等問題。”
秋風(fēng)告訴記者，所謂剝除戶籍附帶的福利不是說(shuō)剝除城市居民目前享受的福利待遇，而是讓城市外來(lái)人口在戶籍上實(shí)現(xiàn)自由遷徙，給予同等的福利待遇。
雖然，業(yè)內(nèi)在改革的方向上達(dá)成共識(shí)，但做起來(lái)顯然不會(huì)如說(shuō)的這般簡(jiǎn)單。
朱寶樹告訴記者，從這些年的改革來(lái)看，剝除戶籍附帶的福利是大方向，但在改革的過程，一些福利功能被剝離了，但新的福利功能又被加上了，譬如一些大城市實(shí)行的居住證登記制度，其實(shí)是強(qiáng)化了障礙。
中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉提出戶籍制度改革的一個(gè)悖論，即城市戶口的福利含金量造成了戶籍制度改革的悖論，越是在戶口中附著較多福利內(nèi)容的地區(qū)，戶籍制度改革越難推進(jìn)。
對(duì)此，周海旺表示，戶籍制度改革肯定是要逐漸推進(jìn)的。他像很多人一樣擔(dān)心，戶籍制度的突然放開，有可能給上海等大城市帶來(lái)較大的沖擊，畢竟“上海的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)比外地要高出幾百元錢”。
但也有很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，上述擔(dān)心純屬多余，外來(lái)人口如無(wú)工作保障是不會(huì)涌入大城市的，這從海外實(shí)踐來(lái)看也是如此。
路徑：配套推進(jìn)，完善社保，消除城鄉(xiāng)差距
方向既定，就待路徑安排了。
朱寶樹告訴記者，戶籍制度的改革根本在于解決當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，某種意義上，戶籍制度問題是這些問題的標(biāo)識(shí)。
蔡昉認(rèn)為，戶籍制度的改革不是獨(dú)立進(jìn)行的，需要配套而行，把戶籍制度變成僅僅是一種人口登記制度。
對(duì)此，5月27日，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中提到，深化戶籍制度改革將加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策。進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。
同樣值得注意的是，今年6月，受國(guó)家發(fā)改委社會(huì)司委托，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán)、同等參加社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利等等。
在一些學(xué)者看來(lái)，從改革的步驟上來(lái)講，居住證是中國(guó)戶籍改革進(jìn)程中的一個(gè)過渡性措施。
蔡昉還認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)建立可攜帶的社會(huì)保障制度，即社?？梢噪S人跨地轉(zhuǎn)移。今年1月末，“五險(xiǎn)一金”跨省轉(zhuǎn)移規(guī)定已經(jīng)出臺(tái)。
此外，秋風(fēng)認(rèn)為，戶籍“含金量”實(shí)際上指的是城鄉(xiāng)之間在公共服務(wù)方面的差距，在人口向城市流動(dòng)的背后是城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，如果單單剝除戶籍福利，可能還尚不足以推進(jìn)戶籍改革。
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