無憂保資訊：民政部近日公布《特困人員認(rèn)定辦法》（下稱《辦法》），對(duì)今年2月下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》部署落實(shí)。今天上午，在民政部2016年第四季度例行新聞發(fā)布會(huì)上，社會(huì)救助司副司長(zhǎng)蔣瑋對(duì)《辦法》進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

　　與其他保障制度銜接 與普遍福利制度疊加

　　特困人員救助供養(yǎng)制度主要銜接《社會(huì)救助暫行辦法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定的工作，針對(duì)“城鄉(xiāng)特困人員”這個(gè)群體，提供基本生活、照料服務(wù)、疾病治療和殯葬服務(wù)等方面保障，基本原則是“應(yīng)救盡救、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”。

　　其中的“城鄉(xiāng)特困人員”，按《辦法》規(guī)定，是指同時(shí)無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或其無履行義務(wù)能力的人，包括了老年人、未滿16周歲未成年人、各類精神或肢體殘疾人等。

　　“無生活來源”這一項(xiàng)，指明“生活來源”需要計(jì)算包括工資、經(jīng)營(yíng)、財(cái)產(chǎn)、轉(zhuǎn)移在內(nèi)的各類凈收入，但不計(jì)入城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和高齡津貼等各類社保福利。

　　蔣瑋解釋說，此處的依據(jù)是國(guó)務(wù)院14號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》。由于前述社保福利制度都是國(guó)家建立的、面向全民的、普惠型社會(huì)保障政策，正常情況下全體公民都應(yīng)當(dāng)能夠享受到。因此即使這些社會(huì)福利待遇帶來的收入加起來“過了線”，也不會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人無法享受特困救助。

　　但這不意味著特困救助供養(yǎng)與其他的所有保障政策都可以疊加。《辦法》第九條就規(guī)定，未滿16周歲未成年人同時(shí)符合特困救助供養(yǎng)條件和孤兒認(rèn)定條件的，應(yīng)當(dāng)納入孤兒保障范圍，不認(rèn)定為特困人員。

　　蔣瑋解釋說，此處采用的是“就高”原則，同理，納入到特困范圍的人也不能再享受低保：“特困人員救助供養(yǎng)制度是一個(gè)救助制度，特困人員也有老年人，也有殘疾人，也有未成年人，所以我們沒有把帶有身份特征的福利補(bǔ)貼加進(jìn)去，而是把所有居民都能享受到的福利補(bǔ)貼予以疊加，這也是為了維持制度的公平性?！?/p>

　　支持集中供養(yǎng)，鼓勵(lì)分散供養(yǎng)

　　確定“城鄉(xiāng)特困人員”，通過審核認(rèn)定之后，下一步就是實(shí)行救助供養(yǎng)。

　　供養(yǎng)包括提供糧油、服飾、燃料和零用錢等基本生活條件，對(duì)生活不能自理的人給予照料，配租、全額資助醫(yī)療費(fèi)用、辦理喪葬等等。其中又分為兩種形式：在家的分散供養(yǎng)，和在當(dāng)?shù)氐墓B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)。

　　國(guó)務(wù)院14號(hào)文件提出，“具備生活自理能力的，鼓勵(lì)其在家分散供養(yǎng)；完全或者部分喪失生活自理能力的，優(yōu)先為其提供集中供養(yǎng)服務(wù)?！?/p>

　　蔣瑋表示，現(xiàn)在各地的供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)盡管床位數(shù)在增加，卻面臨著“一床難求”和床位空置并行的難題。這就要求對(duì)供養(yǎng)服務(wù)實(shí)行“供給側(cè)改革”，過去供養(yǎng)方式的選擇按照個(gè)人意愿，現(xiàn)在則轉(zhuǎn)為根據(jù)自理能力和需求定向鼓勵(lì)。

　　她表示，下一步將對(duì)此進(jìn)行針對(duì)改革，目前已經(jīng)在一些省份開展了試點(diǎn)，未來還將強(qiáng)化政府舉辦的農(nóng)村敬老院、社會(huì)福利院等機(jī)構(gòu)的托底責(zé)任，通過對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的改建、擴(kuò)建、設(shè)施改造，使照料設(shè)施和人員配備達(dá)標(biāo)，提升供養(yǎng)服務(wù)能力，同時(shí)加強(qiáng)督察考核。

　　改革方向：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查

　　《辦法》第十九條規(guī)定：城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不一致的地區(qū)，對(duì)于擁有承包土地或者參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配的特困人員，應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)待遇。

　　蔣瑋表示，這一條在制定時(shí)也有一些內(nèi)部討論。特困人員救助供養(yǎng)制度將過去的農(nóng)村五保供養(yǎng)和城市“三無”人員救助工作承接下來，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，變成了一項(xiàng)制度，避免城鄉(xiāng)差異拉大，造成城鄉(xiāng)制度割裂。

　　這意味著，未來的供養(yǎng)服務(wù)提供、認(rèn)定程序、資格條件應(yīng)該是城鄉(xiāng)完全一致的。但現(xiàn)在，還不可能做到城鄉(xiāng)特困人員完全一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，目前部分貧困地區(qū)的特困人員標(biāo)準(zhǔn)較低，甚至有的還沒有達(dá)到扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

　　蔣瑋說，過去可以按照戶籍是農(nóng)業(yè)戶口還是非農(nóng)戶口來判定給予供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在戶口差別已取消，所以第十九條提出，要根據(jù)是不是擁有承包土地或者參加了農(nóng)村集體收益分配來判定，如果在農(nóng)村有土地，或參加了農(nóng)村集體分配，那么就是農(nóng)村特困人員標(biāo)準(zhǔn)。

　　她表示，將來這項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一定會(huì)比低保更快實(shí)現(xiàn)，但是現(xiàn)階段仍有差異。

　　同時(shí)，蔣瑋表示，民政部也在反思相關(guān)制度的一些設(shè)計(jì)，例如部分家庭收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)，但家里有殘疾人或大病患者，導(dǎo)致剛性支出極大，事實(shí)上生活水準(zhǔn)低于低保線，但無法納入低保。

　　“是否應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，也考慮到家庭的剛性支出，把剛性支出也作為一個(gè)準(zhǔn)入的資格條件。在加強(qiáng)對(duì)象銜接上，我們提出要完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制，以后我們不僅僅要看收入狀況或者財(cái)產(chǎn)狀況，可能還要適當(dāng)?shù)乜紤]一下家庭支出情況?！彼f。

　　與扶貧政策的關(guān)系：一為兜底，一為發(fā)展，雙輪驅(qū)動(dòng)

　　針對(duì)特困人員的救助和供養(yǎng)制度，與國(guó)家目前大力推進(jìn)的脫貧攻堅(jiān)、扶貧開發(fā)政策之間，究竟是什么關(guān)系？

　　蔣瑋認(rèn)為，農(nóng)村低保制度和扶貧攻堅(jiān)政策是我國(guó)當(dāng)前反貧困最主要的兩個(gè)工具，也是兩個(gè)重要的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。其中，扶貧開發(fā)是對(duì)具有發(fā)展能力的貧困人口采取扶貧方式，幫他脫貧致富；低保制度，主要瞄準(zhǔn)的是困難群眾，是針對(duì)不管在哪個(gè)社會(huì)、哪個(gè)發(fā)展階段都必然存在的困難群體，將他們的基本生活保障起來，做兜底的制度安排，來維持其基本生活。

　　“從單項(xiàng)制度而言，制度目標(biāo)是不太一樣的，在過去也可以說兩個(gè)制度都是在獨(dú)立運(yùn)行。進(jìn)入到新的時(shí)期，在當(dāng)前這種新的形勢(shì)下，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新常態(tài)的情況下，我覺得迫切地需要原來單獨(dú)運(yùn)行的兩項(xiàng)制度，必須要有效銜接，過去可以說是每個(gè)輪子在轉(zhuǎn)，現(xiàn)在需要兩個(gè)輪子配合起來，做一個(gè)雙輪驅(qū)動(dòng)。”她認(rèn)為。

　　蔣瑋坦承，當(dāng)前在對(duì)象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接、信息共享等方面，還存在著一些問題，兩個(gè)制度銜接還不夠緊密，因?yàn)檫@兩項(xiàng)制度是分別獨(dú)立運(yùn)行的，是在我國(guó)反貧困問題上最主要的兩項(xiàng)政策工具。而此前的銜接試點(diǎn)上，運(yùn)行效果并不理想。

　　據(jù)介紹，在這個(gè)背景之下，催生了民政部等6部門聯(lián)合起草的《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》，并在9月17日由國(guó)務(wù)院辦公廳專發(fā)。

　　《指導(dǎo)意見》著力加強(qiáng)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策在運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督等方面的銜接，在明確銜接的目標(biāo)原則、工作要求和保障措施的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)就加強(qiáng)政策銜接、加強(qiáng)對(duì)象銜接、加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)銜接、加強(qiáng)管理銜接四個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了明確。

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