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農(nóng)村社會保障改革前瞻
2017-02-24 08:00:01
無憂保
農(nóng)村社會保障改革前瞻 目前，世界上大多數(shù)國家已建立了社會保障制度。溫家寶指出，從世界范圍看，社會保障已有120多年的發(fā)展歷史，歷經(jīng)多次世界經(jīng)濟大蕭條而日益完善，顯示出其在調(diào)節(jié)收入分配、紓解社會矛盾、推動經(jīng)濟發(fā)展、促進國家長治久安方面的強大功能。[1]由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)存在差異，各國社會保障的項目、實施范圍各有不同，對社會保障的理解和制度規(guī)定亦有差異。新時期黨中央國務院對農(nóng)村社會保障工作非常重視，并積極出臺文件，不斷擴大試點，取得較大成效。從筆者調(diào)研的情況來看，農(nóng)民普遍迫切希望得到社會保障。從現(xiàn)實出發(fā)前瞻其未來發(fā)展，亟需從傳統(tǒng)保障向現(xiàn)代保障轉(zhuǎn)型。
一、農(nóng)村社會保障改革的必然性
“沒有社會的安定，就沒有社會的發(fā)展；沒有社會保障，就沒有社會安定?！边@一國際勞工組織的名言，充分反映了現(xiàn)代社會保障在社會發(fā)展中所起的重要作用。就我國當前的形勢而言，推動農(nóng)村社會保障從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型有著現(xiàn)實的必然性。
?。ㄒ唬┻m應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要
1.有利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下，整個社會實行市場化經(jīng)營，農(nóng)民的自我保障體系難以適應這種市場化的變化，因此需要有現(xiàn)代社會保障體系來承擔和防范農(nóng)民的各種風險。沒有相應的農(nóng)村社會保障體系，農(nóng)民就不可能從封閉的家庭中走出來，社會化經(jīng)營也就不可能有大的發(fā)展，即使農(nóng)民能相對穩(wěn)定地獲得較高的非農(nóng)收入，他們也不會放棄土地的使用經(jīng)營權(quán)。這樣，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營也就無從談起。
2.有利于全面小康社會的建成。在十六大、十七大提出的“全面建設小康社會”目標要求基礎(chǔ)上，十八大在報告主題中提出“全面建成小康社會”的新部署。從“建設”到“建成”，農(nóng)民如果連現(xiàn)代的社會保障都沒有，是算不上建成的。在新中國的經(jīng)濟建設中，農(nóng)民對國家的發(fā)展貢獻卓著，功不可沒。在新時期，農(nóng)村經(jīng)濟落后，城鄉(xiāng)差距擴大，農(nóng)民缺乏保障，同樣會造成城市化發(fā)展滯后，現(xiàn)代化受阻，并極可能深化城鄉(xiāng)矛盾，導致社會不穩(wěn)定，進而影響到國家的長治久安。農(nóng)村社會保障制度是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定器和調(diào)節(jié)器，對國民經(jīng)濟收入進行再分配，間接調(diào)節(jié)市場各主體的收入水平，對農(nóng)民提供最基本的現(xiàn)代社會保障，可一定程度上消除分配不公，縮小貧富差距，緩和社會矛盾，促進社會和諧。
3.有利于促進農(nóng)村消費擴大內(nèi)需。農(nóng)民是我國最大的消費群體，他們有改善生活的強烈愿望，但由于未來生活得不到保障，現(xiàn)期消費也就無從談起。提供必要的農(nóng)村公共產(chǎn)品，完善農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度，可以解除廣大農(nóng)民的后顧之憂，激發(fā)其潛在的消費購買力，從而有效地擴大內(nèi)需。
?。ǘ┻m應農(nóng)村家庭保障功能弱化的需要
農(nóng)村家庭保障功能弱化在現(xiàn)實中體現(xiàn)得日益明顯。通過調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭保障功能的弱化主要體現(xiàn)在以下三個方面：
1.經(jīng)濟供養(yǎng)不足。由于受傳統(tǒng)文化的影響和現(xiàn)實中現(xiàn)代社會保障的供給不足的制約，農(nóng)村老人對兒女和家庭有著很強的依賴。子女的供養(yǎng)成為農(nóng)村老人經(jīng)濟收入的主要來源。農(nóng)村家庭保障中，經(jīng)濟供養(yǎng)主要包括兩個方面，一是金錢，兒女定期或者不定期給予父母一些錢，作為其衣食住行的全部費用；二是糧食，兒女為父母提供一些糧油，滿足老人最基本的生活需求和日常消費。農(nóng)村老人的經(jīng)濟狀況和生活水平不僅取決于子女供養(yǎng)能力，也取決于子女的孝敬程度。總的看，絕大部分子女都能夠向老人及時提供其所必需的經(jīng)濟供養(yǎng)，但多數(shù)的父母由于擔心子女自身生活，寧可自己生活標準很低，也盡量少向子女索要。有的家庭困難的，生病也不敢去及時就醫(yī)，甚至有的孩子讀書也交不起學費。
2.生活照顧不夠。由于家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化和核心化，父母和孩子成為家庭的核心，而老人往往被置于邊緣化地帶。在農(nóng)村，我國推行的是獨生子女或雙生女政策，這一政策被定為國策，是剛性的，不可改變，這就導致農(nóng)村出現(xiàn)大批的獨生子女家庭（最近提出單方獨生子女家庭可生育第二個孩子，但尚僅部分省份出臺政策）。人口生育率的下降，使得家庭中的子女人數(shù)減少。有關(guān)調(diào)查顯示：近30年來，家庭規(guī)模的小型化是中國農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)變化最重要的特征之一。在計劃生育政策實施后，一些獨生子女雙方都有老年父母，在照顧上也確實存在心有余而力不足的情況。還有些則存在厭老寵幼的做法。尊老愛幼，本是中華民族的傳統(tǒng)美德，贍養(yǎng)老人、撫育子女是中國家庭的傳統(tǒng)功能。但現(xiàn)在有些家庭將老人視為包袱、累贅，不愿意對老人盡贍養(yǎng)義務，把有限的時間、精力和財力全部傾注在孩子身上，導致這些老人迫切需要現(xiàn)代社會保障的關(guān)照。
3.精神關(guān)懷缺少。當前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導致農(nóng)村青壯年大量向城市流動。城鎮(zhèn)化成為難以逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，并且在國家謀劃推進新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，將有更多的青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)實中，越是貧困落后的地區(qū)，青壯年勞動力流出的人數(shù)就會越多。隨著農(nóng)村青壯年被吸收入到城鎮(zhèn)中，農(nóng)村老年人的生活變得更加寂寞。在調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)不少地方的農(nóng)村老人是在沒有兒女陪伴的情況下生活的。有的還得幫忙帶子女的小孩，子女小孩跟隨父母在身邊的，很多老人則只能夫妻間相處。而配偶過世了的，則只能獨自一人生活。因此，大規(guī)模農(nóng)村壯勞動力外流使得農(nóng)村老人更難以得到晚輩子女的精神關(guān)懷。
二、農(nóng)村社會保障改革的需引起重視的幾個問題
從長遠來看，農(nóng)民的保障將最終將由家庭保障而走向社會保障，但這需要一個很長的過程，不可能一蹴而就。在農(nóng)村老齡化加劇的背景下，農(nóng)村社會保障日益成為需要引起高度重視的現(xiàn)實問題，需要我們采取措施來逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會保障從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。
（一）發(fā)揮政府主導作用
我國的農(nóng)村社會保障從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，政府的主導作用是至關(guān)重要的。如學者指出的：“在新中國農(nóng)村社會保障制度的變遷中，政府利用自己的權(quán)威地位和在資源配置中的優(yōu)勢地位，對制度模式的生成與變革起著決定性作用?！盵2]作為有責任有擔當?shù)恼脖仨殤敵袚鹬鲗ж熑?，如承擔起組織、發(fā)動的責任，建立相應的法規(guī)和政策，提供更大力度的財政支持。政府承擔社會保障責任最核心的是要擴大財政支出的比例，確保資金支持能落到實處。農(nóng)村社會保障建設是重要的民生工程，應當?shù)玫截斦挠辛χС帧Ｔ谖覈ㄔO社會主義市場經(jīng)濟的過程中，市場主體天然追逐利潤，如果政府在社會保障這一領(lǐng)域不積極作為，就會出現(xiàn)“市場失靈”。作為外在力量，政府需要在市場失靈的領(lǐng)域進行調(diào)節(jié)。作為收入再分配的重要工具，政府財政應通過“看得見的手”，進行宏觀調(diào)控，努力確保弱勢人群的基本生存，在解決農(nóng)民的社會保障問題上給予大力支持。社會保障是公民的一項權(quán)利，是政府應當提供的一種公共服務，向公民提供均等的公共服務也是政府的重要職責。政府要將農(nóng)村社會保障建設當作人文關(guān)懷的機制，以人為目的，而不應將其作為施舍窮人和懷柔弱者的手段。
?。ǘ┻x擇重點漸進改革
農(nóng)村社會保障改革是一項系統(tǒng)工程，包括農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會救助等眾多內(nèi)容。但從我國現(xiàn)實情況出發(fā)，目前的重點應當是做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療保障的改革工作。自2009年以來，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革啟動，通過幾輪改革，覆蓋面日益擴大，現(xiàn)在絕大多數(shù)的年滿60周歲的農(nóng)民能夠領(lǐng)到中央政府提供的55元每月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療的改革自2007年啟動以后，也讓不少農(nóng)民在住院時享受到了政策帶來的好處。從調(diào)研的情況來看，農(nóng)民對這兩項改革是非常擁護的。當初的部分觀望者，也在逐步加快進入到保障體系中來。當然，我們也要看到，我國農(nóng)村地域廣闊，各地經(jīng)濟水平差距也比較大，因此也導致各地農(nóng)民能夠得到地方補貼的情況也不一樣。建立農(nóng)村社會保障在我國是破天荒的大事，由于人口多，探索和建設的過程肯定也比較復雜。各地出現(xiàn)差異，也屬于改革過程中難以避免的現(xiàn)象。社會保障在剛建立時各項保障的待遇標準也難以太高，對此應有理性認識。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，應逐步走向完善和適度提高標準。而從低保建設的情況來看，目前實現(xiàn)全民低保的時機應當說已經(jīng)成熟，國家也有財力能承擔起弱勢農(nóng)民群體最低標準的保障。農(nóng)村社會保障的改革近幾年發(fā)展迅速，受到農(nóng)民朋友的熱烈歡迎，我們要不斷擴大受益群體，讓數(shù)億農(nóng)民分享到經(jīng)濟發(fā)展的成果，并不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，力爭使未來的改革能少走彎路。
?。ㄈ┲ζ平赓Y金難題
我國農(nóng)村社會保障建設進程中，經(jīng)歷多次反復，發(fā)展曲折，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的改革。之所以出現(xiàn)改革困境，根本在于資金供給不足。因此，如何確保資金供給是我們建設現(xiàn)代農(nóng)村社會保障的核心問題。要破解資金難題，在資金的來源上應堅持國家、集體、農(nóng)民個人、社會捐贈等多渠道提供資金的方式。而這些資金來源渠道中，國家財政支持的力度是起決定性作用的。從我國的財政收入來講，基本的資金需求應當是有能力提供的。近年來，我國財政收入逐步增長，特別是中央財政，有了較大幅度增長。同時，除依靠財政支持外，還可以在土地征收中提取資金、通過改革降低行政開支提取資金、通過發(fā)行福利彩票甚至以后發(fā)行社會保障彩票籌集資金。在一些經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村集體也是可以在資金支持上有所作為的。如在東部地區(qū)的不少地方集體經(jīng)濟是實力比較強的，可以提供財力上的支持。在城市郊區(qū)地帶，集體作為農(nóng)村土地的所有者，在征地時，也應將征地收入的部分拿出來作為現(xiàn)代社會保障建設的資金。在條件成熟的時候，還可以設立社會保障稅，通過稅收的法律剛性來保障資金的來源。
?。ㄋ模┘訌娏⒎ㄍ七M改革
從世界范圍來看，絕大多數(shù)國家均通過立法來推進社會保障改革。多數(shù)國家的社會保障法制建設，是在經(jīng)歷過多次改革而后逐步完善的。我國當前的農(nóng)村社會保障改革，主要的依據(jù)是政策，是國家相關(guān)部門的通知、辦法，未能上升到法律層面，對農(nóng)民起不到剛性保障作用。因此，我國在推進農(nóng)村社會保障改革進程中要不斷加強法制建設，要通過法律手段對農(nóng)村社會保障改革措施進行固化，增強制度的約束力、強制力，以此來確保改革的可持續(xù)和穩(wěn)定性。在條件成熟時，適時制定《社會保障法》，對農(nóng)民的社會保障作出明確規(guī)定。在現(xiàn)實改革過程中，地方政府可根據(jù)實際情況，及時制定相應低層級的政策和規(guī)章。省級人大要逐步制定層級相對較高的法規(guī)，為以后全國性的立法提供經(jīng)驗和素材。在未來改革中，應適時制定出醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障的單行法律，切實保障農(nóng)民的基本生存權(quán)，逐步實現(xiàn)有法可依。
?。ㄎ澹┮猿擎?zhèn)化推進市民化發(fā)展
李克強總理在2014年度《政府工作報告》中提出，要“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。”“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托?！薄敖窈笠粋€時期，著重解決好現(xiàn)有‘三個1億人’問題，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化?！薄坝行蛲七M農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推動戶籍制度改革，實行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長期在城鎮(zhèn)務工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！薄胺€(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。”[3]城鎮(zhèn)化是農(nóng)村社會向現(xiàn)代化演進的重要過程，是傳統(tǒng)農(nóng)村文明向現(xiàn)代城市文明變遷的必然要求，也是全面建設小康社會背景下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容。要通過城鎮(zhèn)化，讓更多農(nóng)民成為市民，擁有城市市民的合法身份和社會權(quán)利。農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變，是傳統(tǒng)農(nóng)民走向現(xiàn)代文明的過程。通過身份的轉(zhuǎn)換，使其能夠得以進入到城鎮(zhèn)居民的社會保障體系中去，進而推動農(nóng)村社會保障工作的發(fā)展。
?。├^續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)家庭保障的重要作用
家庭保障作為我國傳統(tǒng)的保障方式，有其獨特的優(yōu)勢，目前其他的方式還不能將其完全代替。要加強尊老、敬老教育，建立尊老、敬老的思想理念?！度纸?jīng)》中有“茍不教，性乃遷。教之道，貴以?！钡恼f法，可見教育在人的行為、道德方面具有重要的指導作用。家庭是人來到世間后的第一個社會群體，是人們接受道德教育最早的地方。家庭成員之間直接的、面對面的接觸，潛移默化的相互影響，耳濡目染的彼此教化，對人的道德教育具有極大的功用。家庭在人的道德教育方面有著決定性的作用，家庭教育是最深刻的文化教育方式。家長應注重從內(nèi)心情感去啟發(fā)孩子，進而培育孩子對父母、對老人尊敬和孝敬。作為家庭中的核心成員，也要勇于擔當起對家庭其他成員的保障責任。
三、結(jié)語
當前，我國的農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障在保障范圍、保障項目、國家支持力度等方面差異很大，是農(nóng)村、城鎮(zhèn)“兩張皮”。從國外的情況來看，多數(shù)國家的社會保障是以國民為對象建立起的相對統(tǒng)一的社會保障體系，而不是像我國現(xiàn)在這樣，城鄉(xiāng)二元分化情況非常突出，城市與農(nóng)村完全是兩種不同的社會保障制度。只要是所在國公民，理論上與實踐中每個公民都應當享有相對一致的社會保障。展望未來，我國的農(nóng)村社會保障改革也應當和必將走向這樣一條發(fā)展的道路：通過立法逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并將最終走向城鄉(xiāng)社會保障一體化的道路，實現(xiàn)社會保障面前人人平等，以公民身份而普遍享有同等的社會保障權(quán)。我們也欣喜地看到，黨的十八屆三中全會提出，要“推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。[4]根據(jù)我國國情，在社會保障領(lǐng)域“推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”，就應當打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公民基本生存權(quán)、健康權(quán)保障的平等，使所有國人都能夠“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所扶、失有所助”。最近，國務院提出要合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這為我國農(nóng)村社會保障的未來發(fā)展指出了前進的方向。我們也有理由期待，我國農(nóng)村社會保障從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的步伐將越來越快，越走越好。
文/劉峰（作者單位：《湖南社會科學》編輯部。本文轉(zhuǎn)自2014年度湖南省社會科學界第五屆學術(shù)年會論文集）
[1]溫家寶：《關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題》，《求是》，2010年第7期。
[2]朱梅、李燕凌：《農(nóng)村社會保障制度變遷中政府主導邏輯的困境與超越》，《湖南社會科學》，2012年第2期。
[3]李克強：《政府工作報告》，2014年3月5日，中國網(wǎng)。
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