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改革開放后的社會保障制度變遷
2017-03-13 08:00:01
無憂保
改革開放后的社會保障制度變遷 社會保障制度是國家通過立法而制定的社會保險、救助、補貼等一系列制度的總稱，社會保障制度是否完善已經(jīng)成為社會文明進步的重要標志，由國家通過國民收入分配和再分配實現(xiàn)。社會保障體系是否健全，這方面的法制是否完備，對國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，會產(chǎn)生直接的影響。
一、社會保障制度變遷的進程
改革開放30年來，我國社會保障制度的變遷大致經(jīng)歷了三個階段：1.“企業(yè)保險”與“社會保障”并舉的改革探索期（1978—1993年）。1985年前的改革開放初期，社會保障并沒有被擺上議事日程。這一階段主要是維持、鞏固和完善原有“企業(yè)保險”制度模式。1985年社會保障改革被提上日程，并確定要改革和建立新的社會保障制度，重點放在建立社會保險制度上。于是，1986年中國頒布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。決定改革國營企業(yè)的勞動用工制度。自1986年10月1日起，國營企業(yè)在新招收工人中普遍推行勞動合同制，同時為合同制工人建立社會保險制度，以解決其退休養(yǎng)老和失業(yè)保險（當時叫待業(yè)保險）問題。即所謂的“新人新制度，老人老制度”，試圖依靠“新人”規(guī)模不斷擴大，讓留在舊制度的“老人”隨時間推移逐年減少，最終用新制度取代舊制度。
2.全面建立社會保障制度階段（1994—2000年）。1994年，中央有關部門根據(jù)《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（1993）做出的中國社會保障的范圍、制度模式和體制框架等一系列規(guī)定，全面開啟了由“企業(yè)保險”向“社會保障”制度模式轉(zhuǎn)變的改革。1995年，國務院發(fā)布的《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》具體確定“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的實施方案，確定“統(tǒng)賬結(jié)合”是中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的方向。1997年，國務院又頒布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，從三個方面強調(diào)實行統(tǒng)一制度，即統(tǒng)一企業(yè)和個人繳費比例、統(tǒng)一個人賬戶規(guī)模和統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法。1998年頒布了《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，1999年頒布了3個條例，即《社會保險費征繳條例》、《失業(yè)保險條例》和《城市居民最低生活保障制度條例》。至此，我國的社會保障制度的基本框架已經(jīng)建立。
3.2001至今，社會保障體系完善階段。針對出現(xiàn)的新問題，2000年國務院頒布了《關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，并決定從2001年7月開始在遼寧省進行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作。遼寧試點的核心內(nèi)容是將一直“空賬”運行的個人賬戶“做實”，實行真正的“半積累制”。目標是建立獨立于企業(yè)、事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務社會化的社會保障體系。2006年中共十六屆六中全會明確提出到2020年建立覆蓋全民的社會保障體系，2007年中共十七大報告再次提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，十八屆三中全會決定提出要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。這些都標志著中國社會保障制度建設進入了一個新的歷史階段。
二、社會保障制度變遷取得的成就及存在的問題
回顧過去的三十多年，中國的社會保障制度從無到有、從小到大、從弱到強、從窄到寬，取得了突飛猛進的發(fā)展，社會保障制度框架基本形成。在城鎮(zhèn)，我國已經(jīng)基本建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險等五項社會保險制度，并且已經(jīng)全面實施了最低生活保障制度；在農(nóng)村，我國正在全面推進最低生活保障制度，努力探索養(yǎng)老保險制度，不斷加快新型合作醫(yī)療改革試點的步伐。中國社會保險覆蓋范圍不斷擴大，籌資渠道逐步拓寬，基金支撐能力顯著增強，享受社會保障待遇的人數(shù)迅速增加。五項社會保險的參保人數(shù)年均增幅達到7%，五項社會保險基金收入年均增幅達到20%左右。
中國在20世紀90年代初確立的統(tǒng)賬結(jié)合制度是社保制度的一個創(chuàng)新，它試圖將傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制二者結(jié)合起來，既考慮到了政府責任和社會共濟性，又考慮到了個人責任和財務可持續(xù)性，理念是超前的，思路是正確的。但在實際運行過程中也產(chǎn)生了許多新的矛盾和問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.社會保障制度各個層次之間缺乏有機的聯(lián)系。無論是在繳費率還是替代率等方面，各個支柱缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“第一支柱”個人社保費的繳費率過高，“第二支柱”的企業(yè)年金發(fā)展緩慢。按照當前的制度，越是需要社會保障的弱勢群體反而越因為負擔不起社會保障而無法享受到社會保障。另外當前農(nóng)村社會保障制度還處于探索階段，還沒有形成有效的制度模式，各地的發(fā)展也極不均衡。
2.統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式長期存在空賬運轉(zhuǎn)，使得半積累制無法落實。原本“統(tǒng)賬結(jié)合”制度所設計的個人賬戶本應承擔起養(yǎng)老金積累的責任，但實際運行中個人賬戶并沒有實現(xiàn)必要的資金積累。因為現(xiàn)實繳費實際上承擔著所有離退休人員的歷史債務責任，沒有代際之間的差異，社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老金將繼續(xù)向個人賬戶基金大量透支，導致個人賬戶長期“空賬”運行。當前“統(tǒng)賬結(jié)合”已蛻變?yōu)轲B(yǎng)老金的一種計發(fā)辦法，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度設計的初衷難以實現(xiàn)。
3.社會保障法制不健全?，F(xiàn)行的社會保障基金的籌集、管理與使用缺乏應有的法律保障，所制定的只是一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，這種立法的低層次狀況不僅導致我國社會保障法律規(guī)范的強制力低，而且也導致現(xiàn)行法律往往更多注重部門利益和地方利益，造成各部門之間立法的矛盾和各地方立法的不協(xié)調(diào)，最終導致各地社會保障的做法難以統(tǒng)一。
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