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我國社保制度的改革歷史變化 - 政策
2017-04-11 08:00:02
無憂保
社保制度：從國家無限責(zé)任到三方承擔(dān)
近日，面對引起對繳費基數(shù)仍在上漲、成為企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)的社會熱議，人社部回應(yīng)說，社會保險費率將適時適當(dāng)下調(diào)。
目前，我國社會保險的主要項目包括養(yǎng)老社會保險、醫(yī)療社會保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險，統(tǒng)稱“五險”。“五險”的繳費分別由個人、企業(yè)、國家三方負(fù)擔(dān)。
在新中國的社會保障體系建立之初并非如此，而是統(tǒng)一由國家單位承包，個人無償享受。如今改革并且建立一個現(xiàn)代化的社會保障體制無論對于個人的生存、國家的生存與發(fā)展來說都極其重要。
國家“大包干”
1985年是中國社會保障體制建設(shè)的分水嶺。
中國人民大學(xué)教授鄭功成表示，如果全面考察與社會保障直接相關(guān)的重大事件或者重大政策變異，可以發(fā)現(xiàn)1986年前的社會保障政策變革只是為了延續(xù)原來的國家單位保障制，進入1986年后才真正出現(xiàn)了社會保障制度從此發(fā)生著根本性的變化。
這里的“國家單位保障制”即在強調(diào)國家、單位、個人利益高度一致的原則下，由國家扮演著社會保障制度的確立者、保證者的角色，再由國家(通過政府)和單位共同扮演著社會保障的供給者與實施者的角色，國家與單位相互依存，承擔(dān)共同責(zé)任。“個人與所在單位構(gòu)成不可分割的關(guān)系，無償?shù)叵硎苤嚓P(guān)社會保障待遇，從而是一種典型的國家單位保障制模式。”鄭功成表示。
新中國在戰(zhàn)后的廢墟上成立，面臨的最大問題被歸結(jié)為“吃飯”問題。據(jù)統(tǒng)計，1949年底全國有災(zāi)民4550多萬人，全國急需救濟的群眾總數(shù)在5000萬人以上，占當(dāng)時全國總?cè)丝诘?0%。因此在起初的一段時間內(nèi)，建立適合的社會保障體制救濟民生十分重要。
1951年2月26日，政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》標(biāo)志著中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動保險制度的確立。企業(yè)必須按月繳納職工工資總額的3%作為勞動保險金，其中30%上繳中華全國總工會。
據(jù)統(tǒng)計，1956年享受勞動保險待遇的職工人數(shù)相當(dāng)于當(dāng)年國營、私營企業(yè)職工總數(shù)94%。同時，由于勞動保險制度是對低工資制的補充，它為城鎮(zhèn)居民提供了“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的保障項目。在醫(yī)療方面，則被分為機關(guān)事業(yè)單位等的公費醫(yī)療與企業(yè)的勞保醫(yī)療。在這里，企業(yè)依附國家，國家承擔(dān)無限責(zé)任。
社會保障制度實施稍晚的農(nóng)村則是以“五保”制度為代表。1956年《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，農(nóng)業(yè)合作社應(yīng)對社內(nèi)喪失勞動能力、生活沒有依靠的社員給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒、保教、保葬。
農(nóng)村的醫(yī)療保險制度帶有強烈的實踐帶動規(guī)劃的特點。合作醫(yī)療在農(nóng)村的普及在“文革”期間，由于毛澤東主席肯定了湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗，稱贊“這是醫(yī)療戰(zhàn)線的一場大革命”，“解決了農(nóng)村群眾看不起病、吃不起藥的困難”，并指示把醫(yī)療衛(wèi)生工作的為點放到農(nóng)村去。合作醫(yī)療隨之被當(dāng)成政治任務(wù)在全國迅速大面積鋪開、合作醫(yī)療農(nóng)村保健站、數(shù)量龐大的赤腳醫(yī)生成為解決廣大農(nóng)村地區(qū)就醫(yī)問題的三件法寶。到了1976年，全國已有90%的農(nóng)民參加了合作醫(yī)療，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的問題基本得到解決。
改革催生社保體制變化
1978年5月國務(wù)院頒行了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》等法規(guī)，對于恢復(fù)被“文化大革命”破壞掉的退休養(yǎng)老制度起到了重要作用。
1978年重設(shè)民政部，主管全國社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置事務(wù);勞動部門的工作亦開始恢復(fù)正常。民政部恢復(fù)后，在20世紀(jì)80年代中期更是高舉社會保障的旗幟，成為當(dāng)時推進社會保障制度建設(shè)與改革的重要力量。
計劃經(jīng)濟時期，中國的社會結(jié)構(gòu)大體上是以工人階級—農(nóng)民階級為基礎(chǔ)，以干部—市民—農(nóng)民為身份特征的分層結(jié)構(gòu)。“改革以后，這種簡單的工人階級、農(nóng)民階級的二元結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變，很多新興職業(yè)群體借著改革的東風(fēng)，一下子冒出來。”中國人民大學(xué)教授韓克慶說。
在這種情況下，中國社會保障體制的發(fā)展迎來了分水嶺，開始過渡到國家、社會保障制的時期。即由國家、單位、個人三方共同承擔(dān)。“1986年以前中國是沒有‘社會保障’概念的。這一年將提出這個概念，并且為以后的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。”鄭功成說。
1986年是改革集中的一年。1986年4月12日六屆全國人大四次會議通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》作為施政大綱，首次提出了社會保障的概念，社會保障社會化被正式載入國家發(fā)展計劃。其次是7月12日國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》兩個法規(guī)的頒布，則是中國社會保障制度發(fā)生根本性變革的關(guān)鍵性標(biāo)志。11月10日勞動人事部頒發(fā)《關(guān)于外商投資企業(yè)用人自主權(quán)和職工工資、保險福利費用的規(guī)定》，意味著國家消除了社會保障單位化的烙印。
三方承擔(dān)的社保體制
1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，社會保障制度被確認(rèn)為市場經(jīng)濟正常運行的維系機制，社會保障被界定為市場經(jīng)濟體系的五大支柱之一，明確要求“建立多層次的社會保障體系”，并規(guī)定了“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”及“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”。
“中國社會保障社會化，以及以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合為代表的個人責(zé)任回歸，自此成為改革中追求的主要目標(biāo)，并越來越多地體現(xiàn)在這一階段的社會保障政策實踐中。”鄭功成表示。
1994年，國務(wù)院先后頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000)》《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》等，并批準(zhǔn)國家體改委、財政部、勞動部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點意見》，并進行“兩江試點”，即在江西九江與江蘇鎮(zhèn)江開展醫(yī)療保險制度改革試點。醫(yī)療社會保險開始取代公費醫(yī)療與勞保醫(yī)療。在經(jīng)過了醫(yī)療保險的試點以后，1995年國務(wù)院確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度模式，職工基本養(yǎng)老保險制度在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)賬結(jié)合模式。
1998年是中國社會保障改革進程中一個特別重要并且取得重大實質(zhì)性進展的年份。社會保障從1998年開始，逐漸擺脫了為單純國有企業(yè)改革被動配套和為市場經(jīng)濟服務(wù)的附屬角色。是年3月，新一屆中央政府在保留民政部的同時，新組建了勞動和社會保障部，統(tǒng)一了社會保險的管理體制。
此后，1999年國務(wù)院先后頒布《失業(yè)保險條例》《住房公積金管理條例》《城市居民最低生活保障條例》。2000年12月25日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案〉的通知》，同時附有《完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》，并決定自2001年起在遼寧全省試點，自此揭開了社會保障由單項改革向綜合改革推進的序幕。
社會保障制度在2004年首次明確載入憲法，2008年中央政府機構(gòu)調(diào)整，組建人力資源和社會保障部，將對勞動者的社會保險管理納入一個行政部門，同時調(diào)整了民政部內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職能，更能夠適應(yīng)社會救助與社會福利及慈善事業(yè)的發(fā)展需要;同時，新型農(nóng)村合作醫(yī)療全面快速推進，城鄉(xiāng)義務(wù)教育完全實現(xiàn)免收學(xué)費雜費，還有殘疾人保障事業(yè)在立法與政策上獲得重大突破。
目前，三方承擔(dān)的社保制度體系已經(jīng)逐步完善，各級政府加大對社會保險基金的投入。僅2013年全國各級財政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的補助資金就達(dá)2669億元，其中絕大部分是中央財政補助。今后隨著社會保障制度的進一步完善，按照十八屆三中全會確定的改革方向，社保費率將適時適當(dāng)下調(diào)，以有效平衡國家、單位和個人的負(fù)擔(dān)。
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