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我國養(yǎng)老金改革政府會如何轉(zhuǎn)嫁成本
2017-06-26 08:00:03
無憂保
作為中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的重要組成部分，養(yǎng)老金并軌改革在歷盡數(shù)年的試點(diǎn)和討論后，中央政府終于下定決心，于2015年初這個(gè)不算寒冷的冬天開啟了破冰之旅，從而宣告已實(shí)施30多年廣為詬病的養(yǎng)老金雙軌制正式退出歷史舞臺，為進(jìn)一步深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革鋪平了道路，其歷史和現(xiàn)實(shí)意義不言自明。但是，在具體實(shí)施細(xì)則出臺之前，社會上對這次改革的各種疑問和誤讀卻層出不窮，誰來承擔(dān)改革成本便是其中之一?！ ∫?、養(yǎng)老金并軌的改革成本匡算 在探討這個(gè)問題之前，首先要回答的是，這次改革帶來的哪些成本?我們知道，這次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有兩個(gè)基本原則：一是仍然沿用老人老辦法、中人中辦法和新人新辦法的原則;二是繼續(xù)堅(jiān)守改革后退休待遇水平不降低的原則。具體來說，對于改革后已經(jīng)退休的老人而言，養(yǎng)老金待遇仍然按照原有辦法發(fā)放和調(diào)整;對于改革前參加工作、改革后退休的中人來說，通過實(shí)行過渡性措施，保持他們待遇水平不降低。就改革后參加工作的新人來看，退休后待遇完全取決于就職期間的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)時(shí)間和繳費(fèi)時(shí)間，原則上保證退休后待遇要與中人平滑對接，或者說，只是精算意義上的平衡對接，未來新人能拿多少養(yǎng)老金將存在一定的不確定性?！ ∮纱耍覀兛梢酝ㄟ^改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金費(fèi)用減去改革前的養(yǎng)老金費(fèi)用，大概匡算出養(yǎng)老金并軌的改革成本。首先，我們來看改革前的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金費(fèi)用，幾乎全部是由機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工的養(yǎng)老金構(gòu)成。2013年城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員的每月平均養(yǎng)老金為2000元，如果假設(shè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工的養(yǎng)老金待遇是其1.8倍，那么不難估算出全國1500萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工2013年的養(yǎng)老金支出大約為6500億元(成本A)。 然后，我們再來看改革后的情況，雖然政府還要繼續(xù)支付老人待遇，但隨著時(shí)間的推移，老人將慢慢離世，這部分成本將不斷下降(成本B)，假定改革實(shí)施第一年只需支付6000億元。當(dāng)然，除此之外，還包括兩部分?！ 〉谝徊糠质侵腥撕托氯说膫€(gè)人繳費(fèi)和單位配套繳費(fèi)，2013年城鎮(zhèn)在崗職工的月平均工資為4366元，假定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的月平均工資是其1.1倍，又根據(jù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為工資的28%(個(gè)人繳費(fèi)和單位繳費(fèi)比例分別是20%和8%)和職業(yè)年金的繳費(fèi)比例為12%(個(gè)人繳費(fèi)和單位繳費(fèi)比例分別是8%和4%)，而目前全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編職工為3700萬，可以得到這部分繳費(fèi)支出大概為8500億(成本C)。需要強(qiáng)調(diào)的是，從這次養(yǎng)老金改革方案出臺后馬上發(fā)布的國務(wù)院〔2015〕3號文就可以看出，并軌后機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的個(gè)人繳費(fèi)部分將間接來自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?！ 〉诙糠质轻槍χ腥说倪^渡性養(yǎng)老金，這是為了保證中人退休后待遇不下降而設(shè)置的臨時(shí)性制度安排。具體估算如下：假設(shè)改革后第一年退休的職工為100萬人，他們不到一年的繳費(fèi)所形成的養(yǎng)老金權(quán)益在總的待遇中占比非常有限，可以忽略不計(jì)，則他們養(yǎng)老金待遇全部來自過渡性養(yǎng)老金，在保障待遇不降低的前提下，根據(jù)前文提到的假設(shè)條件，政府為他們提供的待遇支出為430億元(成本D)?！ 【C上，養(yǎng)老金并軌改革的每年最大可能成本為B+C+D-A，即2015年需要財(cái)政支付接近8500億元。再次說明一下，這個(gè)匡算出來的數(shù)值只是改革后第一年理論上的最大可能成本。到底改革后第一年支付的成本有多大，要等改革細(xì)則出臺后才能最終確定。毫不奇怪，這其中的最大變數(shù)就是單位繳費(fèi)部分，因?yàn)檎赡懿扇∽兺ù胧谶@部分上只做記賬處理。例如，如果政府對職業(yè)年金的單位繳費(fèi)部分進(jìn)行記賬，那么改革成本就會減少1700億元，改革后第一年的成本為6800億元。進(jìn)一步，如果政府對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)部分也進(jìn)行記賬處理，那么改革成本還會減少4250億，這樣改革后第一年的成本就只剩下2500億元(等價(jià)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金的個(gè)人繳費(fèi)之和)?？傊?，養(yǎng)老金并軌第一年的改革成本將介于2500到8500億元之間，具體將視改革細(xì)則出臺而定。 二、政府將直接承擔(dān)轉(zhuǎn)型成本 這些變通措施，并不意味最終成本的減少，因?yàn)榈鹊皆诼毴藛T陸續(xù)退休后，財(cái)政就不得不根據(jù)既定的待遇計(jì)發(fā)公式將先前的記賬部分陸續(xù)兌現(xiàn)。隨著時(shí)間的推移，這種兌現(xiàn)成本將越來越多。本質(zhì)上講，只是將改革成本留在以后支付?？梢钥闯觯还苁裁辞闆r，改革成本都將最終由政府承擔(dān)。即便如此，一些人仍然會擔(dān)心，最終改革成本會由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來承擔(dān)，從而似乎占了企業(yè)職工的便宜。因此，政府在改革文件中做了如下規(guī)定，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用。但是，從理論上講，這顯然是畫蛇添足且毫無意義的一條規(guī)定。為什么這么說呢?為了回答清楚這個(gè)問題，非常有必要在這里費(fèi)些筆墨。 我們先來探討一下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的涵義。這個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是指城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，主要是由每年參保人員繳費(fèi)(包括來自中央和地方政府對一些收支缺口省份的財(cái)政補(bǔ)貼)在扣除退休人員待遇發(fā)放后的收支結(jié)余累計(jì)構(gòu)成，還包括通過銀行儲蓄和持有政府債券產(chǎn)生的很少一部分利息。截至2013年底，該基金累計(jì)結(jié)余已經(jīng)超過3萬億元，而且還在增長。毫無疑問，這是城鎮(zhèn)職工參保繳費(fèi)職工所形成的儲備資產(chǎn)和權(quán)益保障，是保證職工未來獲得退休收入的物質(zhì)基礎(chǔ)，即我們通常所說的養(yǎng)命錢。所以，這也成了一些人士反對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行市場化投資的一個(gè)重要依據(jù)，比如將養(yǎng)命錢入市是對百姓的不負(fù)責(zé)任等反對聲音不絕于耳?！ 〉牵绻麅H僅是認(rèn)識到這一層，那么顯然是沒有真正理解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(統(tǒng)賬結(jié)合制度)的本質(zhì)屬性。我們知道，根據(jù)這一制度的設(shè)計(jì)初衷，統(tǒng)賬結(jié)合制度既包含著社會統(tǒng)籌部分，也包括著個(gè)人賬戶部分。其中，前者是現(xiàn)收現(xiàn)付制的;后者完全積累制的。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于種種原因，個(gè)人賬戶長期空帳運(yùn)行，已經(jīng)名存實(shí)亡，再加上養(yǎng)老金待遇調(diào)整沒有制度化(養(yǎng)老金11連漲便是例證)。不難看出，現(xiàn)有的統(tǒng)賬結(jié)合制度已經(jīng)蛻化為現(xiàn)收現(xiàn)付制?！ 《诂F(xiàn)收現(xiàn)付制下，退休人員的養(yǎng)老金水平只取決于待遇計(jì)發(fā)公式和調(diào)待方式，而與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模大小已經(jīng)喪失了直接聯(lián)系。換句話說，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)完全轉(zhuǎn)化成了制度資產(chǎn)，而不再是基于個(gè)人賬戶的個(gè)人資產(chǎn)或者繳費(fèi)者集體資產(chǎn)。該基金的規(guī)模大小將直接影響制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，而不會直接對個(gè)人養(yǎng)老金待遇發(fā)放構(gòu)成威脅。另外，作為理論界廣泛認(rèn)同的多支柱養(yǎng)老保障體系，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然是第一支柱，是由國家主辦的，再加上現(xiàn)收現(xiàn)付制是由政府運(yùn)營的，因此政府無疑是最后出資人，即政府對退休者的待遇發(fā)放提供背書保證。 如果未來人口老齡化到了非常嚴(yán)重的程度，或者養(yǎng)老金市場化投資后(未來的改革方向)損失嚴(yán)重(長期來看，這是不可能的)，退休人員無法從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付待遇時(shí)，政府就應(yīng)該出面，要么動用財(cái)政收入進(jìn)行彌補(bǔ)，要么動用全國社?；鹄硎聲芾淼幕?該基金建立的初衷就是應(yīng)對未來人口老齡化，目前自有基金已超過1萬億元)進(jìn)行支付。尤其是動用財(cái)政收入來填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口，這在國外很多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)成為既成事實(shí)，也符合法理要求，比如意大利、希臘等。當(dāng)然，由財(cái)政無休止的補(bǔ)貼可能帶了財(cái)政危機(jī)或金融危機(jī)則另當(dāng)別論?！ 』剡^頭來，就不能理解，把機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部放入到城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，并在日后即使出現(xiàn)了前者占用后者的情況，那么雖然可以影響到原有城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模，但政府保證所有退休人員養(yǎng)老金待遇足額發(fā)放的最終兜底責(zé)任卻不可以免除。所以，養(yǎng)老金并軌并不會對企業(yè)職工的退休福利造成任何影響，更無須他們來承擔(dān)改革成本了。那么政府做出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分賬管理的決定也許有著難言之隱：畢竟絕大多數(shù)人不是專業(yè)人士，而且社會輿論很容易被一些所謂公知的無底線批評所誤導(dǎo)，從而影響到養(yǎng)老金改革的順利推進(jìn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，政策制定并不能完全等同于理論研究，而需要考慮民眾的理解和接受程度。 三、政府把改革成本轉(zhuǎn)嫁給社會 至此，似乎找到了問題的答案，并消除了人們的擔(dān)心，即養(yǎng)老金并軌的成本最終還是落在政府的頭上。但是，政府畢竟不是社會財(cái)富的創(chuàng)造者，這些改革成本必然會轉(zhuǎn)嫁出去。這需要分成幾種情況來具體分析?！ 〉谝环N情況，調(diào)整政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為改革成本籌措資金。如果政府在現(xiàn)有財(cái)政收入既定的情況下，要想解決這些轉(zhuǎn)型成本，就必然會帶來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，基于目前民生問題已經(jīng)受到黨和國家的高度重視，不可能從其他民生支出項(xiàng)目中尋求消化這一轉(zhuǎn)型成本，只能轉(zhuǎn)變政府職能(在一定程度上)，壓縮行政管理費(fèi)支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。在這種情況下，如果經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出已經(jīng)非常低效或者對私人資本形成了明顯的擠出效應(yīng)，改革成本不僅在內(nèi)部化解了，而且還有助于提高財(cái)政資金的使用效率和促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。如果不存在上述這種情況，壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出后，經(jīng)濟(jì)增長將受到影響，最終的改革成本將不得不由整個(gè)社會來承擔(dān)?！ 〉诙N情況，通過加強(qiáng)稅收或發(fā)行國債來增加財(cái)政收入，為改革成本進(jìn)行額外融資。我們知道，中國已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)正在由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)變，財(cái)政收入增長速度也會因此而下降，財(cái)政支出壓力將不斷增加。此時(shí)，如果通過稅收來為改革成本融資，相當(dāng)于把改革成本轉(zhuǎn)嫁給了當(dāng)下的納稅人以及未來的納稅人。進(jìn)一步，如果政府不采用前文提到的變通措施，那么當(dāng)下的納稅人將會承擔(dān)更多的改革成本，而未來納稅人就將負(fù)擔(dān)較輕;如果采用變通措施或者發(fā)行國債，則是相當(dāng)于把改革成本更多地推給了未來納稅人?！ 〉谌N情況，通過國有股減持，來支付改革成本。目前，中國正在開啟新一輪的國有企業(yè)改革，即鼓勵民營資本入股，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，則必然意味著一部分國有股將面臨著變現(xiàn)，這就為解決養(yǎng)老金并軌改革成本提供了另一條可供選擇的融資渠道。當(dāng)然，國有基本既是政府的一項(xiàng)資產(chǎn)，當(dāng)然也歸全體人民所有，因此，本質(zhì)上，這種轉(zhuǎn)型成本還是由全體人民承擔(dān)了。 四、改革成本對應(yīng)著改革收益 理論上講，改革收益與改革成本是對應(yīng)的。盡管這次養(yǎng)老金并軌改革的成本是昂貴的，但未來各種顯性和隱性收益仍然值得期待。通過分析改革后每年最大可能成本(B+C+D-A)，我們會發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌后，政府用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的財(cái)政支出將呈現(xiàn)逐步下降的趨勢，在制度內(nèi)贍養(yǎng)比(是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人數(shù)除以退休人數(shù))不斷惡化的未來，使得財(cái)政成本可控?！ ∈紫?，在不改革情況下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金待遇支出將加速增長。在養(yǎng)老金雙軌制的情況下，因?yàn)樯鐣︷B(yǎng)老金雙軌制缺失公平的不滿情緒，延遲退休政策很難推出，在加上人口預(yù)期壽命的延長，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員將越來越多。另外，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工無須繳費(fèi)就能領(lǐng)取退休金(不存在繳費(fèi)和待遇之間的精算聯(lián)系)，體制內(nèi)提前退休現(xiàn)象將難以抑制。因此，成本A會迅速增長?！ ∑浯?，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金待遇支出將得到有效控制。養(yǎng)老金并軌后，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性大大改善，很多以前無法推進(jìn)的改革措施將會陸續(xù)推出，其中就包括延遲退休，這就大大延緩成本B的增長速度。另外，因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位職工數(shù)量與全國人口數(shù)(或勞動力數(shù)量)存在著相關(guān)關(guān)系，而后者未來將不僅不會增長，而且還會下降(事實(shí)上勞動年齡人口已經(jīng)下降了)，所以一般可以假定機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作在崗職工數(shù)量不變，即成本C相對穩(wěn)定。再者，隨著時(shí)間的推移，機(jī)關(guān)事業(yè)單位新增退休人員的養(yǎng)老金待遇將越來越多地來自在職人員繳費(fèi)所形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，所以過渡性養(yǎng)老金的占比也會趨于下降，即成本D也會不斷降低?！ ⊥ㄟ^以上的靜態(tài)分析，我們大體做出這樣的判斷：改革成本將隨著時(shí)間呈現(xiàn)V字型反轉(zhuǎn)，即從2015年開始逐步下降，大概30多年(相當(dāng)于一代人的就業(yè)時(shí)間)后，改革成本將趨于零，然后將出現(xiàn)負(fù)值，即改革收益開始顯現(xiàn)，而且將一直持續(xù)下去。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，上述所做的成本收益分析只是站在政府的角度進(jìn)行的局部靜態(tài)分析。其實(shí)，養(yǎng)老金并軌改革的成本收益分析遠(yuǎn)比這復(fù)雜，起碼需要納入到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中進(jìn)行分析，考察這次改革對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的影響，當(dāng)然量化起來非常困難，但這不妨礙本文給出一些簡單的描述性判斷?！ 〉谝?，從投資效率上來看，是否能增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，則需要對政府財(cái)政投資效率、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資效率和私人資本投資效率做出判斷，即哪種投資方式更有效率，更有利于增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。如果是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資更有效率，無疑會直接增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，從而實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的改革收益。正如前文所提到的，這個(gè)改革的一個(gè)原則是保持機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工待遇不降低，也就是說，退休人員分享的經(jīng)濟(jì)成果不變，而且在職人員繳費(fèi)是通過增加的工資最終由財(cái)政負(fù)擔(dān)的。因此，從財(cái)務(wù)上看，改革不過是將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到單獨(dú)新建的機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和職業(yè)年金基金(簡稱兩個(gè)基金)中。如果兩個(gè)基金采取是市場化投資原則，而且投資效率好于政府財(cái)政投資效率(假定轉(zhuǎn)型成本是通過壓縮財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出而得到)，那么經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出就會增加，相應(yīng)的改革收益便得以實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步，如果兩個(gè)基金采取非市場化投資，且大部分都用于購買國債，那么就相當(dāng)于改革成本轉(zhuǎn)了個(gè)圈，又回到了財(cái)政手中，相應(yīng)的改革收益就無從談起。再者，如果轉(zhuǎn)型成本是通過增加稅收來解決的，那么理論上講私人資本就會相應(yīng)較少，這又變成了判斷養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資和私人資本投資哪個(gè)更有效率的問題。諸如此類，等等。 第二，從人力資源的配置上講，無疑這次改革將有助于增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。因此，在養(yǎng)老金雙軌制下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工因?yàn)椴荒茈S身攜帶事實(shí)上已經(jīng)積累的養(yǎng)老金權(quán)益，所以一些有能力有想法的職工也不能輕易離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位，這就大大限制了人才在勞動力市場中的流動，降低了全社會人力資源的有效配置，造成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出低于潛在水平。而改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工可以隨身攜帶已經(jīng)積累的養(yǎng)老金權(quán)益，走向社會進(jìn)行創(chuàng)業(yè)或者到企業(yè)就職，不僅全社會人力資源配置效率得到了優(yōu)化，而且一些下海職工創(chuàng)業(yè)成功將直接帶動就業(yè)的增長，從而進(jìn)一步地增加了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。而且，一些人從機(jī)關(guān)事業(yè)單位走出去創(chuàng)業(yè)的成功實(shí)踐也會改變年輕人的就業(yè)理念，為當(dāng)下過熱的公務(wù)員熱降降溫，引導(dǎo)社會風(fēng)氣向一等人才經(jīng)商，二等人才從政的價(jià)值上轉(zhuǎn)變，避免人才浪費(fèi)?！ 〉谌?，從勞動力供給上分析，也對未來的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出有著積極影響。這次養(yǎng)老金并軌改革雖然只是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的一部分和相關(guān)領(lǐng)域改革的第一步，但卻開了個(gè)好頭，打破了后續(xù)改革的阻力，特別是為延遲退休政策的推出掃清了障礙。要知道，人口老齡化加速發(fā)展并日趨嚴(yán)重已經(jīng)成為中國目前以至未來的基本國情，從2012年開始，勞動年齡人口絕對數(shù)量下降已成為不爭事實(shí)，而且越來會越嚴(yán)重。雖然勞動力就業(yè)難題依然存在，但無疑是屬于結(jié)構(gòu)性的，總體上的勞動力匱乏必然帶來勞動力成本的上升，增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低企業(yè)的國際競爭力，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的不利影響已經(jīng)形成，而目前中國平均退休年齡只有53歲，延遲退休顯然無法回避，只是程度多大而已。但是，受制于人們對養(yǎng)老金雙軌制的詬病，延遲退休難以達(dá)成社會共識。從這個(gè)意義上講，養(yǎng)老金并軌是帶有經(jīng)濟(jì)目的的。 以上只是從產(chǎn)出的角度來簡單論述了養(yǎng)老金并軌改革所帶來經(jīng)濟(jì)收益，其實(shí)這次改革對全社會福利改進(jìn)也具有積極意義，當(dāng)然這需要通過社會效用函數(shù)來做進(jìn)一步考察。但是，鑒于該問題的復(fù)雜性和篇幅所限，本文不再贅述。http://www.cnrencai.com/
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