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今年以來，隨著CPI指數(shù)的一路攀升，一些低收入家庭備受因物價(jià)上漲帶來的生活壓力“煎熬”并為此感到恐慌。于是，要求完善社會(huì)求助制度，希望《社會(huì)救助法》盡快出臺(tái)的呼聲再次響起!
“《社會(huì)救助法》被人為地變復(fù)雜了”
近年來，隨著改革的逐漸深入，各種社會(huì)矛盾凸顯，我國(guó)需要被救助的社會(huì)群體的數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)成倍增長(zhǎng)，社會(huì)救助的對(duì)象也不僅僅再是傳統(tǒng)思想中的“鰥寡孤獨(dú)”，需要救助的群體在現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下也在發(fā)生一個(gè)很大的變化。
在這種情況下，各種聲音都在呼喚一個(gè)完善的社會(huì)救助體系的盡快建立。而出臺(tái)一部符合中國(guó)國(guó)情的《社會(huì)救助法》則成了一道繞不過去的坎。
作為一部涉及民生的大法，《社會(huì)救助法》在第八屆、第十屆全國(guó)人大都先后被列入了五年的立法規(guī)劃，國(guó)務(wù)院也將其列入了立法計(jì)劃。但時(shí)至今日，人們對(duì)《社會(huì)救助法》卻仍是“只聞其名，不謀其面”。
對(duì)《社會(huì)救助法》來說，2005年的全國(guó)民政工作會(huì)議是一個(gè)里程碑!會(huì)議提出當(dāng)年工作的首要目標(biāo)是初步建立城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，并把《社會(huì)救濟(jì)法》更名為《社會(huì)救助法》。之后，《社會(huì)救助法》的立法程序正式啟動(dòng)，民政部等相關(guān)部委開始著手其起草工作，社會(huì)救助法制建設(shè)進(jìn)入“新”階段。
有關(guān)專家表示，“我國(guó)出臺(tái)《社會(huì)救助法》的條件已日趨成熟。”因?yàn)楫?dāng)時(shí)的中國(guó)已經(jīng)制定了城鄉(xiāng)居民最低生活保障、自然災(zāi)害救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶生活救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助以及醫(yī)療救助、教育救助等法律法規(guī)。
2007年8月，司法部副部長(zhǎng)竇玉沛透露，“民政部對(duì)出臺(tái)這部法律的調(diào)查研究目前已基本成熟，”與《慈善法》一道，《社會(huì)救助法》再次被列入人大立法計(jì)劃。“在起草這部法律時(shí)，力求構(gòu)建一部城鄉(xiāng)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別、適應(yīng)國(guó)情的社會(huì)救助法。”
終于，2008年8月15日晚，國(guó)務(wù)院法制辦公室全文公布了《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，向社會(huì)公開征求意見。這讓目光鎖緊民生的社會(huì)人士沉浸在“十年磨一劍”的喜悅之中，而此時(shí)距2005年1月民政部啟動(dòng)《社會(huì)救助法》起草工作已過去三年半的時(shí)間了。
此次《征求意見稿》曾經(jīng)多次修改，現(xiàn)分七章34條，全文3500余字。對(duì)社會(huì)救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標(biāo)準(zhǔn)、具體措施以及注意事項(xiàng)等都做了明確規(guī)定。民政部副部長(zhǎng)姜力表示“我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系初步形成”，并在北京奧運(yùn)會(huì)期間被媒體奔走相告。
但如今，又有三年的時(shí)間過去了，會(huì)“在中國(guó)社會(huì)救助實(shí)踐中水到渠成，中國(guó)社會(huì)保障制度化之路啟程”的《社會(huì)救助法》又一次“云深不知處”。
對(duì)于《社會(huì)救助法》在征求意見稿出臺(tái)后為何便不見下文?參加過相應(yīng)的立法調(diào)研與前期討論的全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員鄭功成表示，“這一部法律被人為地變復(fù)雜了。”其實(shí)，按照計(jì)劃，《社會(huì)救助法》應(yīng)當(dāng)在2009年10月底提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，但一直停滯在國(guó)務(wù)院未能通過。
“《社會(huì)救助法》草案
本身的內(nèi)容更值得關(guān)注”
在社會(huì)救助制度中，最低生活保障制度是其核心制度，涉及到很多對(duì)于弱勢(shì)群體的保護(hù)。弱勢(shì)群體在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面機(jī)會(huì)不平等，甚至缺少利益表達(dá)的機(jī)會(huì)。近年來，我們經(jīng)?？梢栽诿襟w上看到一些需要救助的民眾通過微博轉(zhuǎn)發(fā)才能傳達(dá)出聲音，而近期的農(nóng)民工子弟學(xué)校被強(qiáng)拆事件也引發(fā)了人們更多的思考。在一個(gè)法治國(guó)家，弱勢(shì)群體需要更多的是法律救濟(jì)，他們的權(quán)益需要《社會(huì)救助法》來保障。
民政部社會(huì)救助司副司長(zhǎng)王治坤表示，政府應(yīng)當(dāng)在社會(huì)救助當(dāng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在政策上提供保護(hù)和傾斜，為每個(gè)公民提供一個(gè)基本的社會(huì)保障。推行社會(huì)救助的制度化、法律化，就是要讓弱勢(shì)群體向社會(huì)求助轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲃?dòng)向弱勢(shì)群體伸出援助之手，解除問責(zé)無門的混亂狀態(tài)，使社會(huì)救助能夠真正規(guī)范化，讓弱勢(shì)群體有尊嚴(yán)地得到救助。
2010年3月，在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，汪夏、王保存等96名代表提出議案，要求制定《社會(huì)救助法》，代表們指出：“雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立社會(huì)救助制度，但社會(huì)救助的法律體系尚未形成，社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)不能緊跟國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長(zhǎng)，社會(huì)救助也缺乏制度上的保障和責(zé)任的規(guī)范。”
2011年3月，人大代表王利明又一次在人大會(huì)議上提出了制定《社會(huì)救助法》的議案。王利明代表的觀點(diǎn)很明確，“在社會(huì)生活中會(huì)發(fā)生各種損害，僅僅依靠責(zé)任保險(xiǎn)制度和侵權(quán)責(zé)任制度來填補(bǔ)損害是不夠的，還有必要發(fā)揮社會(huì)救助的作用。”他建議應(yīng)當(dāng)盡快制訂《社會(huì)救助法》，明確救助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、救助的對(duì)象、救助的條件、救助機(jī)構(gòu)的責(zé)任等問題，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助制度的救濟(jì)功能。
與大多數(shù)人關(guān)注《社會(huì)救助法》何時(shí)出臺(tái)不同的是，中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞卻認(rèn)為，《社會(huì)救助法》草案本身的內(nèi)容更值得關(guān)注，針對(duì)《社會(huì)救助法》草案中社會(huì)救助的定位問題，他提出了自己的意見：“《社會(huì)救助法》草案的問題在于將諸如民間救助這樣應(yīng)屬慈善事業(yè)的行為以及一些服務(wù)項(xiàng)目等應(yīng)屬于社會(huì)福利制度的內(nèi)容都納入進(jìn)來，顯得比較龐雜?！渡鐣?huì)救助法》應(yīng)著眼于保障公民處在貧困狀態(tài)的生活，明確政府在社會(huì)救助中的主要出資人角色?！?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1219044/">社會(huì)保險(xiǎn)法》以及《社會(huì)救助法》都應(yīng)當(dāng)基于權(quán)利本位，明確賦予公民社會(huì)救助以及社會(huì)保險(xiǎn)方面的權(quán)利。具體應(yīng)從權(quán)利的角度分別對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)救助作出定義。”
“《社會(huì)救助法》是社會(huì)
保障體系的核心制度”
《社會(huì)救助法》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》孰重孰輕一直是社會(huì)保障領(lǐng)域中長(zhǎng)期被爭(zhēng)論的問題，在“中國(guó)社會(huì)保障30人論壇”首次會(huì)議上，許多專家學(xué)者都發(fā)表了對(duì)于《社會(huì)救助法》以及《社會(huì)保險(xiǎn)法》在立法過程中的不同意見，認(rèn)為《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)首先立法的觀點(diǎn)占據(jù)了主流。
楊團(tuán)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任，長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)社會(huì)保障、社會(huì)政策和社區(qū)公共服務(wù)，曾在1991年參與《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案起草工作。她對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度的研究有自己獨(dú)到的見解，她表示，中國(guó)社會(huì)保障最主要的制度應(yīng)該是社會(huì)救助制度，“《社會(huì)保險(xiǎn)法》并不能夠成為支撐中國(guó)社會(huì)保障法的核心制度，而《社會(huì)救助法》才能擔(dān)此重任。”
作為在同一年提出的立法項(xiàng)目，《社會(huì)保險(xiǎn)法》業(yè)已出臺(tái)，《社會(huì)救助法》的起草進(jìn)程為何卻一直撲朔迷離?楊團(tuán)認(rèn)為，《社會(huì)救助法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的起草單位不同，決定了他們的起草和出臺(tái)過程也會(huì)有差異。前者的起草單位是民政部，而后者則屬于勞動(dòng)部起草，勞動(dòng)部的力量顯然更為強(qiáng)勢(shì)，他們的工作相比民政部更為寬泛和瑣碎，資金總量的投入也遠(yuǎn)高出《社會(huì)救助法》，這可能也是影響《社會(huì)救助法》出臺(tái)的因素。
對(duì)于《社會(huì)救助法》遲遲不能出臺(tái)的原因，有接近草案的人士則稱：“《社會(huì)救助法》已經(jīng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上遭到中央高層否決?？赡芎汀渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)，內(nèi)容方面兩者處理得不是很好，這兩部法律之間不能打架。”“《社會(huì)救助法》被否決的另一個(gè)原因可能是這部法律牽扯問題比較大，要考慮國(guó)家財(cái)力是否能承受，并且在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，中央高層表示，《社會(huì)救助法》草案并不成熟，有待進(jìn)一步研討。”
但不管怎樣，《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)在2011年7月開始實(shí)施了，并對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架和相關(guān)機(jī)制都做出了相關(guān)規(guī)定，而《社會(huì)救助法》卻還是“欲出還休”。對(duì)此，楊團(tuán)不無擔(dān)憂地說：“社會(huì)救助的責(zé)任主體是政府，它的責(zé)任應(yīng)該是國(guó)家責(zé)任，我們不能夠等到《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)走了很遠(yuǎn)的時(shí)候，才發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助還差之千里，這必然會(huì)引起一些社會(huì)問題。”她進(jìn)而解釋說，當(dāng)這些弱勢(shì)群體需要幫助卻求助無門時(shí)，必然會(huì)被一些不法分子趁機(jī)鉆空子，民眾的利益不但沒有得到保護(hù)，反而有進(jìn)一步被侵蝕的危險(xiǎn)。
王治坤副司長(zhǎng)也直言：“作為社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公正和社會(huì)秩序的最終責(zé)任者，政府理應(yīng)承擔(dān)社會(huì)救助的主要責(zé)任，以確保貧困群體在競(jìng)爭(zhēng)上的社會(huì)公正。”
其實(shí)，從世界各國(guó)社會(huì)保障制度建立的經(jīng)驗(yàn)來看，《社會(huì)救助法》是應(yīng)緊隨《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)而頒布的。具體到我國(guó)而言，作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的必要補(bǔ)充，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度顯然是不夠的，這些項(xiàng)目之間存在的一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象極易導(dǎo)致《社會(huì)保險(xiǎn)法》與現(xiàn)行的社會(huì)保障制度之間的空白地帶得不到保障，從而無法支撐整個(gè)社會(huì)保障體系。
更重要的是，“如果用法律來補(bǔ)齊社會(huì)救助的短板，對(duì)困難群體形成較為完善的法律制度安排，為他們提供民生‘護(hù)身符’，則有望讓更多的低收入群體分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘蛋糕’。”基于此，楊維剛常委認(rèn)為《社會(huì)救助法》應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)。
