社會(huì)福利事業(yè)是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)福利事業(yè)取得了巨大的成績(jī)，但也面臨著諸多挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)福利體系，是社會(huì)各界關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。為此，小編對(duì)北京師范大學(xué)壹基金公益研究院院長(zhǎng)王振耀進(jìn)行了專訪。王振耀曾擔(dān)任民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)，對(duì)中國(guó)社會(huì)福利和慈善事業(yè)的發(fā)展與挑戰(zhàn)有著深刻的認(rèn)識(shí)。

　　小編：王院長(zhǎng)，您好!您長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)注中國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，在擔(dān)任民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)期間，曾提出了要建立與中等發(fā)達(dá)水平相適應(yīng)的社會(huì)福利制度的理論，直接推動(dòng)了中國(guó)福利制度特別是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃與發(fā)展。今天主要請(qǐng)想您就中國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展與挑戰(zhàn)談?wù)効捶ā?/p>

　　王振耀：談?wù)撝袊?guó)的社會(huì)福利事業(yè)，離不開一個(gè)大背景，就是我們當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展階段。我自己的一個(gè)判斷是：中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到中等發(fā)達(dá)水平，這在2008年是個(gè)分水嶺。2008年我國(guó)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到了22698元， 2009年、2010年，我國(guó)人均GDP繼續(xù)增長(zhǎng)，已經(jīng)超過(guò)4000美元。按照國(guó)際社會(huì)流行的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：人均GDP達(dá)到3000美元，就是中等發(fā)達(dá)水平的國(guó)家了，顯然我們已經(jīng)達(dá)到了。同時(shí)，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明：當(dāng)一個(gè)國(guó)家的人均GDP超過(guò)3000美元的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家會(huì)進(jìn)入國(guó)家發(fā)展的提升期，同時(shí)也是矛盾的凸顯期。各種社會(huì)矛盾加劇，如果處理得好，能夠順利發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也能夠再上一個(gè)新臺(tái)階;如果處理不好，經(jīng)濟(jì)將停滯不前或倒退。從這個(gè)意義上講，我們國(guó)家在達(dá)到中等發(fā)達(dá)水平并快速向發(fā)達(dá)水平邁進(jìn)的過(guò)程中，將面臨諸多挑戰(zhàn)。

　　小編：這些挑戰(zhàn)來(lái)自哪些方面?

　　王振耀：第一，中等發(fā)達(dá)水平需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要從粗放型向精細(xì)型、集約型轉(zhuǎn)變;經(jīng)濟(jì)開放格局需要從對(duì)外開放向?qū)?nèi)開放轉(zhuǎn)變;經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要從偏重一、二產(chǎn)業(yè)向重發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變;經(jīng)濟(jì)類型構(gòu)成需要從積累主導(dǎo)型向消費(fèi)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。

　　第二，中等發(fā)達(dá)水平需要實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。過(guò)去國(guó)家職能的重點(diǎn)在于保持穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在需要全面增強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，突出分配的公平性。

　　第三，中等發(fā)達(dá)水平需要實(shí)現(xiàn)從管理型服務(wù)到服務(wù)型管理的轉(zhuǎn)型。我們傳統(tǒng)的管理方式以強(qiáng)調(diào)人的服從為核心，屬于管理型服務(wù);現(xiàn)代管理方式則以人的服務(wù)為核心，重點(diǎn)是管物，屬于服務(wù)型管理。現(xiàn)代管理更強(qiáng)調(diào)技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理，而排斥行政隨意性，需要建立發(fā)達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)化體系以規(guī)范經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行為。

　　第四，中等發(fā)達(dá)水平需要兒童、殘疾人、老年人從家庭贍養(yǎng)到社會(huì)贍養(yǎng)的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)社會(huì)以家庭贍養(yǎng)為主，現(xiàn)在則需要以社會(huì)贍養(yǎng)為主，需要社會(huì)服務(wù)業(yè)的全面發(fā)展。

　　第五，中等發(fā)達(dá)水平需要社會(huì)福利政策從救助到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)福利政策主要是面向城市人口與特殊的困難群體，現(xiàn)在則需要轉(zhuǎn)向普惠型即面向所有公民特別是老年人、兒童和殘疾人等，需要以貧困救助為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以社會(huì)福利為基礎(chǔ)。

　　總之，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要我們對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行新的評(píng)價(jià)，我們的社會(huì)福利水平要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

　　小編：請(qǐng)您介紹一下我國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展和現(xiàn)狀。

　　王振耀：我先從宏觀層面介紹一下我國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展，我認(rèn)為可以劃分為五個(gè)階段。

　　第一階段為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，從1956年到1978年。這一階段我們建立起的是低水平的全民福利制度。在城市，我們依托單位制，建立起包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療及多種待遇的綜合福利制度。在農(nóng)村，我們依托人民公社制度，建立起按照人口和勞動(dòng)工分統(tǒng)一分配糧食和資金的最低生活保障制度，建立了合作醫(yī)療制度和五保戶制度。此外，其他的福利制度還包括對(duì)高校學(xué)生實(shí)行助學(xué)金制度，工人實(shí)行八級(jí)工資制度等。

　　第二階段為包產(chǎn)到戶與生產(chǎn)扶貧時(shí)期，從1978年到1992年。在農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的推行，人民公社制度被廢除，原有公社體制中包含的最低生活保障制度也被廢除了;公積金、公益金也逐步減少;五保戶費(fèi)用的承擔(dān)變得日益困難;合作醫(yī)療制度日益荒廢;農(nóng)村公共養(yǎng)老制度基本回歸到家庭贍養(yǎng)為主的歷史傳統(tǒng)。為此，國(guó)家于1986年成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(后于1993年改稱國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)，并建立了農(nóng)村貧困人口指標(biāo)體系，確定了592個(gè)貧困縣，實(shí)行生產(chǎn)扶貧。各個(gè)機(jī)關(guān)和部門均被動(dòng)員起來(lái)，實(shí)行對(duì)口機(jī)制開展扶貧，其目標(biāo)就是為了徹底消除貧困。在城市，效率主導(dǎo)型的國(guó)企改革砸爛了工人的鐵飯碗，城市就業(yè)制度逐步放開，無(wú)保險(xiǎn)體系的農(nóng)民工制度開始興起。

　　第三階段為全面進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，從1992年到2001年。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面推開后，我們國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域都以市場(chǎng)為導(dǎo)向來(lái)開展改革。國(guó)有企業(yè)推行股份制和私有化，1995年國(guó)有單位就業(yè)人員最高為11261萬(wàn)人，到2007年已減少至6424萬(wàn)人。高等教育廢除了助學(xué)金制度，學(xué)校開始收費(fèi);就業(yè)自由化，大學(xué)生不再包分配。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域逐步廢除了公費(fèi)醫(yī)療制度。1993年，十四屆三中全會(huì)決定：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合;1998年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》。城市和農(nóng)村的社會(huì)保障試點(diǎn)也開始推開，1993年上海建立城鎮(zhèn)貧困線制度以后，民政部開始推廣;1996年，民政部推廣農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)。但當(dāng)時(shí)所有救濟(jì)制度的試驗(yàn)都由地方承擔(dān)費(fèi)用，覆蓋人口相當(dāng)少。

　　第四階段為普及城鄉(xiāng)最低保障時(shí)期，從2001年到2008年。從2001年9月開始的全面普及最低生活保障制度大行動(dòng)，要求社會(huì)救濟(jì)要變陽(yáng)光雨露型為社會(huì)責(zé)任型，全面普及城市最低生活保障制度。當(dāng)年低保人口從400萬(wàn)增到了1170萬(wàn)，中央財(cái)政投入23億元。2002年又開展應(yīng)保盡保工作，當(dāng)年城市低保人口達(dá)到2300萬(wàn)，中央財(cái)政投入46億元;2003年中央財(cái)政投入達(dá)到92億元。2003年，民政部開展農(nóng)村特困戶全面排查，確定建立農(nóng)村特困戶和最低生活保障兩項(xiàng)制度，客觀上用冬令春荒救災(zāi)款將1972萬(wàn)特困人口納入救助。2007年，國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，中央財(cái)政投入30億元，2008年投入達(dá)到90億元。與此同時(shí)，其他福利制度也開始轉(zhuǎn)型。在救災(zāi)方面，我們?cè)?002年建立了應(yīng)急救助制度，這些年不斷提高救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn);同時(shí)，建立了四個(gè)級(jí)別的救災(zāi)響應(yīng)制度。2006年，國(guó)務(wù)院制定了新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，農(nóng)村五保供養(yǎng)由農(nóng)村集體內(nèi)部互助開始向政府供養(yǎng)轉(zhuǎn)變。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度也開始建立起來(lái)。

　　第五階段為普惠型教育福利和醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)時(shí)期，從2008年至今。這一階段，義務(wù)教育開始免費(fèi)，大學(xué)教育開始增加對(duì)貧困生的資助。2009年，公共衛(wèi)生制度開始轉(zhuǎn)型，醫(yī)療改革的方向得到根本調(diào)整，強(qiáng)調(diào)公益性。2008年1月1日開始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》對(duì)勞動(dòng)者的利益進(jìn)行保護(hù)。2009年6月24日，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)10%的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2010年10月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》。截止到2010年，全國(guó)2678個(gè)縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，參合率達(dá)96.3%，實(shí)現(xiàn)了在全國(guó)的基本覆蓋;城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)43206萬(wàn)人;城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)25673萬(wàn)人;新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已有838個(gè)縣和4個(gè)直轄市納入試點(diǎn)，參保人數(shù)1.03億人;2311.1萬(wàn)城市居民得到政府最低生活保障，5228.4萬(wàn)農(nóng)村居民得到政府最低生活保障。

　　這五個(gè)發(fā)展階段表明：建立健全的社會(huì)福利制度并不完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我們?cè)?jīng)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制建立了低水平的社會(huì)福利制度，而改革開放則付出了社會(huì)福利制度削弱的代價(jià)，這主要是因?yàn)槭袌?chǎng)化全面介入了公共福利領(lǐng)域。

　　小編：您剛才介紹了我國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展歷程以及各個(gè)階段所取得的成績(jī)。我國(guó)的社會(huì)福利制度還存在哪些不足?

　　王振耀：我認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)福利制度主要存在8個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性矛盾。

　　第一，市場(chǎng)主導(dǎo)的社會(huì)分配機(jī)制。社會(huì)分配的最高原則是公平，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行了絕對(duì)的平均主義。我們確立了讓一部分人先富起來(lái)，讓一部分地區(qū)先富起來(lái)，特別是效率優(yōu)先、兼顧公平的基本政策，結(jié)果出現(xiàn)了分配體制的嚴(yán)重失衡。

　　第二，城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)管理格局。我們依然按照城鄉(xiāng)身份制度實(shí)施社會(huì)管理。典型的例子是，國(guó)有單位和部分私營(yíng)、外資企業(yè)，職工的各類保險(xiǎn)和職工福利待遇比較健全;有的私營(yíng)、外資企業(yè)，職工只享有選擇性的保險(xiǎn)和福利;而傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)就業(yè)方式則毫無(wú)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保險(xiǎn)體系。

　　第三，亦工亦農(nóng)的農(nóng)民工制度。目前，我國(guó)大體上有農(nóng)民工2億，他們的身份依然是農(nóng)民，而工作卻是地道的工人，他們工資很低、工作時(shí)間很長(zhǎng)，但卻制作出中國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的低廉產(chǎn)品，而對(duì)他們的勞動(dòng)保護(hù)卻要依賴于政府追討拖欠的工資，這是很不正常的。

　　第四，碎片化的社會(huì)保險(xiǎn)體系。當(dāng)前，整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展種類繁多，城市、農(nóng)村不一樣，公務(wù)員與非公務(wù)員不同，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)不同;兒童、老年人的保險(xiǎn)由各地自行決定;社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌主要以地方為主，并不能實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)。

　　第五，城鄉(xiāng)分治的最低生活保障機(jī)制。首先是標(biāo)準(zhǔn)不同，城市以市、縣為本位決定貧困線，農(nóng)村實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的貧困線;其次是起步不同，城市開始于1997年，農(nóng)村開始于2007年，且從整體上看，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低;再次是中央財(cái)政承擔(dān)責(zé)任不同，城市由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)份額較大，2008年已經(jīng)達(dá)到260億元，農(nóng)村在2008年則為90億元。

　　第六，地方自行負(fù)責(zé)的社會(huì)福利。社會(huì)福利主要包括老年人福利、殘疾人福利、殘疾兒童福利等。中央財(cái)政2010年以前不列支預(yù)算承擔(dān)社會(huì)福利事務(wù)中的生活費(fèi)用，一律由地方財(cái)政自行負(fù)擔(dān)。

　　第七，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)性政策扶持。扶貧開發(fā)就是一項(xiàng)直接投入的生產(chǎn)扶持。

　　第八，福利慈善問(wèn)題的政治化。實(shí)際上，當(dāng)前很多信訪問(wèn)題是福利問(wèn)題，而我們目前將福利問(wèn)題通過(guò)維穩(wěn)的辦法來(lái)解決，將福利問(wèn)題政治化了。

　　小編：這8個(gè)方面結(jié)構(gòu)性矛盾的產(chǎn)生根源是什么?

　　王振耀：根源有很多，有的是體制性的，有的是技術(shù)層面的，但我認(rèn)為最重要的還是文化、理念上的，是巨大的思維慣性嚴(yán)重地束縛了整個(gè)社會(huì)福利體系，甚至整個(gè)社會(huì)發(fā)展的制度建設(shè)。到現(xiàn)在為止，我們還是有非常特殊的福利邏輯，還堅(jiān)持認(rèn)為不勞動(dòng)者就應(yīng)該不得食，這是西方人看來(lái)很特殊的東方邏輯。有人說(shuō)我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不行，福利政策要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們還要注意以家庭為中心，我們的整個(gè)福利發(fā)展還不能有很強(qiáng)的再分配效果?，F(xiàn)在我們采取的很多措施，都是受這樣一種理念的支配。在這個(gè)時(shí)候，很多人一說(shuō)起老年人的贍養(yǎng)，就強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任，一說(shuō)起老年人的服務(wù)，就強(qiáng)調(diào)是孝道。人們用一種很傳統(tǒng)的理念來(lái)解讀現(xiàn)代老齡化的社會(huì)問(wèn)題。不去討論專業(yè)護(hù)理技術(shù)，還是談“養(yǎng)兒防老”、家政服務(wù)、保姆制度，不談構(gòu)建現(xiàn)代福利制度。

　　我再舉一個(gè)例子，就是陜西省神木縣實(shí)現(xiàn)全民免費(fèi)醫(yī)療。這個(gè)事件對(duì)我們整個(gè)社會(huì)沖擊很大，對(duì)我們的傳統(tǒng)理念沖擊很大。但坦率地說(shuō)，我接觸到的北京的知識(shí)界，幾乎90%以上的人，對(duì)此持否定態(tài)度，一說(shuō)起兒童大病免費(fèi)醫(yī)療，就說(shuō)那不可能，全世界都沒(méi)有。我后來(lái)提醒他們，不是全世界沒(méi)有，印度就有。這些傳統(tǒng)理念在報(bào)刊雜志上非常公開地呈現(xiàn)著，比如神木縣免費(fèi)醫(yī)療，我記得有一個(gè)小編寫文章，從道德邏輯上來(lái)剖析，為什么神木縣要搞免費(fèi)醫(yī)療，答案之一就是為潛伏的社會(huì)危機(jī)打一劑預(yù)防針，少數(shù)官員的腐敗激化了社會(huì)矛盾，神木要搞醫(yī)療改革，是為了化解社會(huì)矛盾，意思就是轉(zhuǎn)移人們的注意力。我深感傳統(tǒng)理念現(xiàn)在嚴(yán)重地束縛著對(duì)社會(huì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

　　小編：您認(rèn)為應(yīng)該如何建設(shè)與中等發(fā)達(dá)水平相適應(yīng)的社會(huì)福利體系?

　　王振耀：第一，我們需要從大膽解放思想轉(zhuǎn)向善于解放思想，開發(fā)一種社會(huì)計(jì)算方法，過(guò)去我們是憑經(jīng)驗(yàn)、理念和見識(shí)來(lái)進(jìn)行決策，現(xiàn)在則需要將各種好的理念進(jìn)行模型設(shè)計(jì)和精密計(jì)算。

　　第二，在時(shí)間與目標(biāo)上，最近三年是關(guān)鍵，因?yàn)槿司鵊DP已經(jīng)超過(guò)4000美元，這個(gè)時(shí)候的矛盾很復(fù)雜，而社會(huì)福利體系建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是建立與中等發(fā)達(dá)水平相適應(yīng)的國(guó)家福利體系。

　　第三，在社會(huì)福利結(jié)構(gòu)上，我認(rèn)為基本的發(fā)展方式是津貼加服務(wù)的辦法。一方面，要增加多項(xiàng)津貼，要有足夠的思想準(zhǔn)備發(fā)現(xiàn)空間并建立上百項(xiàng)的津貼。另一方面，要開展多項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，建立服務(wù)隊(duì)伍并修建各類社會(huì)服務(wù)設(shè)施，包括兒童、老年和殘疾人的福利設(shè)施。

　　第四，在戰(zhàn)略重點(diǎn)上，我認(rèn)為應(yīng)該以三類人即兒童、殘疾人、老年人為本確定三大戰(zhàn)略重點(diǎn)，來(lái)建設(shè)社會(huì)福利體系的戰(zhàn)略格局。

　　第五，在資金與項(xiàng)目上，我認(rèn)為要實(shí)實(shí)在在地計(jì)算總的需求，不要憑感覺(jué)算賬。與中等發(fā)達(dá)水平相適應(yīng)的社會(huì)福利體系到底需要多少資金?聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的前駐華代表馬和勵(lì)認(rèn)為只需要6000億元，按照神木縣前縣委書記測(cè)算，每人每年平均400塊錢的財(cái)政預(yù)算就可以實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療，全國(guó)大體就需要5200億。

　　在具體項(xiàng)目上，要從最緊迫處開始啟動(dòng)社會(huì)福利體系建設(shè)，應(yīng)該是孤殘兒童、老年人和殘疾人。

　　我說(shuō)的這些不是沒(méi)有可能，關(guān)鍵在于理念?，F(xiàn)在我們主要是缺乏思想實(shí)力，特別是政策設(shè)計(jì)的實(shí)力。其次，我們要轉(zhuǎn)變管理方式。要使工作方式和決策方式現(xiàn)代化，要運(yùn)用現(xiàn)代的咨詢委員會(huì)或咨詢公司來(lái)擬定社會(huì)的社會(huì)建設(shè)規(guī)劃和模型設(shè)計(jì)，要注重地方創(chuàng)新，要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

標(biāo)簽：   中國(guó)社會(huì)社會(huì)