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我國《社會保險法》的制度創(chuàng)新

《社會保險法》共12章98條，規(guī)定了總則、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險、社會保險費征繳、社會保險基金、社會保險經(jīng)辦、社會保險監(jiān)督、法律責任等。相比以往社會保險制度，《社會保險法》作了許多新的規(guī)定，主要包括：

（一）擴大《社會保險法》的適用范圍，確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險法律體系

覆蓋范圍涉及到社會保險制度的受益人群。黨的十七大報告明確提出了到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標。要實現(xiàn)這個目標，需要在制度設(shè)計上將社會保險覆蓋各種人群?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了廣覆蓋的原則，在具體的制度設(shè)計上，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險覆蓋了所有職工和城鄉(xiāng)居民，工傷保險、失業(yè)保險和生育保險覆蓋了所有用人單位及其職工。

關(guān)于基本養(yǎng)老保險制度，《社會保險法》規(guī)定了職工基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險三項制度。城鎮(zhèn)職工參加基本養(yǎng)老保險，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本養(yǎng)老保險；農(nóng)村居民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。

而對于公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險問題一直存有爭議，是將公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險并入到職工的基本養(yǎng)老保險制度，還是將公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員分別規(guī)定，或者僅將事業(yè)單位工作人員并入職工基本養(yǎng)老保險而將公務(wù)員單獨規(guī)定？《社會保險法》第10條第2款規(guī)定，公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員的養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定。依照本條規(guī)定，公務(wù)員的養(yǎng)老保險由國務(wù)院單獨規(guī)定，事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險應(yīng)當是納入職工的基本養(yǎng)老保險制度中。

關(guān)于基本醫(yī)療保險制度，《社會保險法》規(guī)定了基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險三項制度。城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本醫(yī)療保險；農(nóng)村居民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。通過不同的制度設(shè)計，將全體社會成員都納入到基本醫(yī)療保險體系。

工傷保險、失業(yè)保險和生育保險是與職業(yè)相關(guān)的社會保險制度，是針對勞動領(lǐng)域的風險而建立的制度。按照規(guī)定，所有職工都應(yīng)參加到這幾項保險中，其中，失業(yè)保險由用人單位和職工共同繳費，工傷保險和生育保險由用人單位繳費，職工不繳納工傷保險費和生育保險費。

（二）明確了社會保險的國家責任（義務(wù)）

社會保險權(quán)作為基本人權(quán)，首先是一種應(yīng)然的權(quán)利，經(jīng)我國憲法確認而成為法定的權(quán)利。我國《憲法》第45條規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！稇椃ā穼窕緳?quán)利保障的這些綱領(lǐng)性規(guī)定，使得公民的作為一種政治宣示性的社會基本權(quán)利得以納入法制的軌道，轉(zhuǎn)化為一種社會權(quán)。然而，僅僅停留在這種綱領(lǐng)性的規(guī)定之上而沒有一系列部門法的具體落實，公民的這種權(quán)利仍然會徒具形式。因此，社會保障法就是規(guī)定國家應(yīng)給予公民一系列的積極給付的實體性規(guī)定。

國家或政府是社會保險的責任主體，國家或政府負有社會保險責任是現(xiàn)代國家應(yīng)有之義。作為國家或政府而言，負有建立社會保險制度、承擔社會保險運行、提供社會保險財政支持的責任。社會保險是一種公共產(chǎn)品，國家有義務(wù)為每一個公民提供必要的生存保障，解決公民的生存之憂，從而促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

《社會保險法》規(guī)定國家或政府的責任包括：（1）提供資金支持和財政補貼的義務(wù)，根據(jù)《社會保險法》的規(guī)定，縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。國家通過稅收優(yōu)惠支持社會保險事業(yè)（第5條）?？h級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給以補貼（第65條）。國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限應(yīng)當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔?；攫B(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼（第13條）。國家設(shè)立全國社會保障基金，由中央財政預(yù)算撥款以及國務(wù)院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于社會保障支出的補充、調(diào)劑（第71條）。此外，在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險等制度，政府也要承擔財政補貼義務(wù)。（2）提供社會保險服務(wù)的義務(wù)，《社會保險法》規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供社會保險服務(wù)，負責社會保險登記、個人權(quán)益記錄、社會保險待遇支付等工作（第8條）。（3）監(jiān)督管理義務(wù)，《社會保險法》規(guī)定，國家對社會保險基金實行嚴格監(jiān)管。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度，保障社會保險基金安全、有效運行?？h級以上人民政府采取措施，鼓勵和支持社會各方面參與社會保險基金的監(jiān)督（第6條）。

（三）提高社會保險基金的統(tǒng)籌層次，明確了社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度

長期以來，由于社會保險統(tǒng)籌單位多和統(tǒng)籌層次低，帶來了實踐中的許多問題。一是使得社會保險的保障能力弱，二是社會保險基金運行的風險加大，保值、增值更加困難，三是社會保險基金的運行、監(jiān)管成本高。統(tǒng)籌層次低既不符合社會保險的大數(shù)法則，也容易形成地方政府利益，同時帶來社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難。一些地方明確規(guī)定，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移只能帶走個人賬戶積累的部分，用人單位繳納部分不能轉(zhuǎn)移，這樣的做法使勞動者跨地區(qū)轉(zhuǎn)移時，社會保險關(guān)系無法續(xù)接，個人繳費年限無法連續(xù)計算，也就難以符合養(yǎng)老保險需連續(xù)繳費十五年才能享受養(yǎng)老保險待遇的要求。因此，許多農(nóng)民工離開一個城市時，不得不選擇退保，社會保險關(guān)系被迫中斷。這不利于社會保險制度的持續(xù)運行，也難以發(fā)揮社會保險制度預(yù)設(shè)的經(jīng)濟功能和社會功能。

為了解決社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的問題，《社會保險法》規(guī)定了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。按照《社會保險法》的規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付（第19條）。個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，起基本醫(yī)療保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算（第32條）。職工跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其失業(yè)保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算（第52條）。

關(guān)于統(tǒng)籌層次問題，《社會保險法》明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定（第64條）。

（四）完善了基本養(yǎng)老保險的領(lǐng)取條件并建立了不同養(yǎng)老保險制度的對接

領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇必須滿足法定的條件，一是達到法定退休年齡，二是繳費符合法定年限。關(guān)于退休年齡，我國法律規(guī)定一般條件下職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。盡管退休年齡存有很大的爭議，但目前仍執(zhí)行該標準。關(guān)于領(lǐng)取養(yǎng)老金繳費年限的長短，立法過程中有很大爭議。繳費年限長短的確定要考慮多種因素，一方面，從養(yǎng)老保險精算的角度，繳費年限的設(shè)置需要實現(xiàn)繳費與待遇給付之間的平衡；另一方面，養(yǎng)老保險繳費年限的確定與人均壽命以及退休年齡都有密切關(guān)系。因此，領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇必須以繳費年限作為支付條件。

我國《社會保險法》規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險制度的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年的，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇。因此，繳費滿15年是領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的基本條件。但是由于種種原因，部分達到退休年齡的參保人繳費未滿15年，這種情況如何處理？過去許多地方規(guī)定只能將個人賬戶儲存額一次性支付給個人，而不能按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險金?！渡鐣ｋU法》對此作了新的規(guī)定，允許參保人繳費至滿15年，即達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以延長繳費至滿15年。至于不愿意延長繳費至15年的，可以申請轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，這個規(guī)定有效地解決了職工基本養(yǎng)老保險與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度之間的對接。

（五）規(guī)定了了醫(yī)療保險基金和工傷保險基金先行支付和追償權(quán)制度

醫(yī)療保險基金的先行支付和追償權(quán)主要涉及到醫(yī)療費應(yīng)當由第三人負擔，但第三人拒不支付或者無法確定第三人時，為了確保受傷害的參保人員得到及時救治，規(guī)定可以由基本醫(yī)療保險基金先行支付，基本醫(yī)療保險基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。

工傷是勞動者在勞動過程中面臨的職業(yè)風險，職工因工作原因受到傷害或者患職業(yè)病，且經(jīng)工傷認定的，享受工傷保險待遇。在工傷保險實踐中，如果用人單位未為職工繳納工傷保險費，受傷職工是否可以向工傷保險機構(gòu)主張工傷賠付、享受工傷社會保險待遇？如果因第三人原因造成傷害，工傷職工可否獲得民事賠償和工傷保險的雙重賠付？工傷保險機構(gòu)向工傷職工支付工傷保險待遇后可否獲得對第三人的追償權(quán)？這些都是實踐中爭議的問題。

對于用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，按照《工傷保險條例》的規(guī)定，應(yīng)當由該用人單位按照條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。但實踐中，如果用人單位沒有償付能力，這會使受傷職工無法獲得賠償。用人單位為職工參加工傷保險繳納工傷保險費用，是用人單位的法定義務(wù)，同時，勞動行政部門也有義務(wù)監(jiān)督用人單位是否為職工繳納各種社會保險。如果因用人單位沒有履行其法定義務(wù)，或者勞動行政部門怠于履行其行政監(jiān)察職責，而由勞動者個人來承擔不利利益的后果，這是不公平的。因此，不管用人單位是否為職工繳納工傷保險費，受傷職工都有權(quán)享受工傷保險待遇。《社會保險法》明確規(guī)定，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位拒不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應(yīng)當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以依法追償。此條文明確規(guī)定了用人單位未為職工繳納工傷保險費用，職工未加入工傷保險，一旦發(fā)生工傷，用人單位不予賠付，則工傷職工可以獲得工傷保險救濟，同時社會保險機構(gòu)享有對用人單位的追償權(quán)。此規(guī)定既保證了受傷職工可以獲得法律救濟，又利于維持工傷保險基金的正常運行。

對于因第三人原因造成的工傷，工傷職工可否獲得民事賠償和工傷保險的雙重賠付，對此問題一直是學界熱議的焦點。從民法角度看此問題主要涉及侵權(quán)損害賠償?shù)臄?shù)額問題，從社會法角度而言卻事關(guān)工傷救濟的模式選擇問題。由于長期以來立法者對此問題一直未有明確表態(tài)，導致各地遵循各自不同的標準進行操作，由此引起實踐中的混亂與矛盾。凡建立起工傷保險制度的國家，都面臨著如何妥善處理侵權(quán)損害賠償與工傷保險之間的關(guān)系這一課題。對此，各國規(guī)定不同，深受勞災(zāi)補償制度之結(jié)構(gòu)、給付水準、工會運動、社會哲學及經(jīng)濟發(fā)展程度之影響。歸納言之，主要有四種模式：（1）選擇模式，即工傷事故發(fā)生以后，受害雇員只能在侵權(quán)損害賠償與工傷保險給付之間擇一行使，即要么選擇侵權(quán)損害賠償，要么選擇工傷保險給付。（2）免除模式，又稱替代模式，即以工傷保險取代侵權(quán)責任，指勞動者在遭受工傷事故后，只能請求工傷保險給付，而不能依侵權(quán)法的規(guī)定向加害人請求損害賠償。換言之，即完全免除侵權(quán)行為人的責任，由工傷保險取而代之。（3）相加模式，又稱兼得模式，系指允許受害雇員接受侵權(quán)行為法上的賠償救濟，同時接受工傷保險給付，即獲得雙份利益（ double re-covery） 。 （4）補充模式，系指發(fā)生工傷事故以后，勞動者可同時主張侵權(quán)行為損害賠償和工傷保險給付，但其最終所獲得的賠償或補償，不得超過其實際遭受之損害。

對于民事賠償和工傷保險雙重賠付如何處理的問題，《社會保險法》沒有作出正面回答，但規(guī)定了因第三人原因造成的工傷先行支付和追償權(quán)問題。因第三人原因造成的工傷，原則是應(yīng)由第三人承擔工傷醫(yī)療費用。但如果第三人不支付工傷醫(yī)療費用或者無法確定第三人的，可以由工傷保險基金先行支付。工傷保險基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。

（六）規(guī)定了社會保險監(jiān)督制度

社會保險是一項龐大的系統(tǒng)工程，要保證制度能夠良好運行，除了在制度設(shè)計層面的精心規(guī)劃和在制度實踐層面的切實執(zhí)行外，還需要建立完善的監(jiān)督機制，從多角度、多層面對制度運行進行監(jiān)督?！渡鐣ｋU法》專章規(guī)定了社會保險監(jiān)督，構(gòu)建起了我國社會保險監(jiān)督機制的基本框架。

社會保險監(jiān)督包括三個層面。一是各級人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級人民政府對社會保險基金的收支、管理、投資運營以及監(jiān)督檢查情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。

二是各級人民政府社會保險行政部門的行政監(jiān)督?？h級以上人民政府社會保險行政部門負責對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查；負責對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況依法進行監(jiān)督檢查。社會保險行政部門對社會保險基金實施監(jiān)督檢查時，有權(quán)采取下列措施：第一，查閱、記錄、復(fù)制與社會保險基金收支、管理和投資運營相關(guān)的資料，對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者滅失的資料予以封存；第二，詢問與調(diào)查事項有關(guān)的單位和個人，要求其對與調(diào)查事項有關(guān)的問題作出說明、提供有關(guān)證明材料；第三，對隱匿、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用社會保險基金的行為予以制止并責令改正。

三是由專門設(shè)立的社會保險監(jiān)督委員會實行社會監(jiān)督。社會保險監(jiān)督委員會，是指由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的，對社會保險政策、法規(guī)執(zhí)行情況和基金管理工作進行專門監(jiān)管檢查的社會化監(jiān)督機構(gòu)?！渡鐣ｋU法》規(guī)定由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立社會保險監(jiān)督委員會，社會保險監(jiān)督委員會主要就社會保險經(jīng)辦機構(gòu)執(zhí)行職務(wù)的情況以及社?；鸬倪\行情況進行監(jiān)督。

除上述主要的制度創(chuàng)新外，《社會保險法》在社會保險經(jīng)辦、社會保險費的征繳、社會保險信息系統(tǒng)建立及信息保護等方面還有許多新的規(guī)定。