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繼2007年12月社會保險法（以下簡稱社保法）在十屆全國人大常委會第三十一次會議上首次提請審議以來，社保法于2008年12月、2009年12月經(jīng)過了二審和三審，在2011年7月1日起施行。由于社保法涉及到民眾的切身利益乃至社會發(fā)展和穩(wěn)定，因此備受矚目。

一、提升社會保險的制度吸引力——社保法制定必要性的討論

雖然人人皆知社保法很重要，該法也已經(jīng)出臺，但對是否需要制定該法一直備具微詞。主要的質(zhì)疑在于認為社保法過于原則，缺乏具體操作性，在重大制度方面的授權(quán)性條款過多。

雖然制定中的社保法的確存在上述弊端，但是，出臺的社保法在統(tǒng)一上體現(xiàn)出了特色和實用性，新法的制定就是成功的。

所謂統(tǒng)一，就是要能解決目前法出多門、管理多門、結(jié)轉(zhuǎn)無門等重要問題，用統(tǒng)一的法律框架搭建全國性的社會保險平臺。因此，如果期望社保法能具體解決基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金五大險種林林總總的具體制度的話，從一定程度上就是對該法的誤讀。

目前，我國除工傷保險、失業(yè)保險已有行政法規(guī)調(diào)整外，其他險種都主要通過國務(wù)院及地方文件進行政策性調(diào)控，法律的統(tǒng)一性較差。其中，由于生育保險涉險對象單一，制度相對簡單，因此實踐中問題較小。但在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險領(lǐng)域，由于覆蓋人群、繳費形式、費率、跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)接等問題較為復雜，涉及到企業(yè)、勞動者、不同統(tǒng)籌地區(qū)等各方面利益，諸多力量博弈造成了現(xiàn)實中的許多問題。例如企業(yè)拖欠保費、農(nóng)民工要求退保、統(tǒng)籌地區(qū)之間缺乏銜接等。再加上社保基金在監(jiān)管、保值、增值等方面存在諸多問題，社會上甚至出現(xiàn)了對我國社會保險存在必要性的質(zhì)疑。

因此，社保法在廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針指導下，能夠高屋建瓴地構(gòu)建法律框架，解決因為制度缺失造成的我國社會保險缺乏吸引力這一根本性問題，立法就是有必要的。

二、社保法體現(xiàn)的去碎片化

社保法的突出特點和任務(wù)在于去碎片化，包括覆蓋人群在外延上的去碎片化、統(tǒng)籌層次在空間上的去碎片化、繳費續(xù)接在時間上的去碎片化。

我國現(xiàn)行社保制度最大的問題之一，就是對覆蓋人群范圍進行了人為分割，造成了覆蓋人群在外延上的碎片化。例如，行政法規(guī)《工傷保險條例》明確規(guī)定，工傷覆蓋中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個體工商戶，而國家機關(guān)和依照或者參照國家公務(wù)員制度進行人事管理的事業(yè)單位、社會團體參保由國務(wù)院勞動保障行政部門會同國務(wù)院人事行政部門、財政部門另行規(guī)定。其他事業(yè)單位、社會團體以及各類民辦非企業(yè)單位的工傷保險等辦法，也另行規(guī)定。類似的，其他險種也依據(jù)企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關(guān)的分類原則，對參保人群進行了人為分割，造成了保險覆蓋的碎片化。雖然這一做法有其一定社會、歷史背景（例如城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟差異、就業(yè)形式復雜多樣性等），但從根本上講，社保法必須消除或者縮小這一現(xiàn)象。因此，不能達到全民統(tǒng)一社保待遇的理想狀態(tài)，減少碎片化是一個現(xiàn)實做法，而社保法區(qū)分公務(wù)員參保和其他勞動人群入保，這個做法是值得肯定的。

現(xiàn)行社保制度的另一重點問題是：統(tǒng)籌層次過低，造成社保征繳、管理、使用存在較大的地域差異，形成空間上的碎片化。我國目前社保統(tǒng)籌分級是省級統(tǒng)籌和市縣級統(tǒng)籌并行。后者是低層次統(tǒng)籌，會制約社保制度的社會共濟效應(yīng)、產(chǎn)生地方政府越權(quán)支配（例如上海社保案）、限制勞動力合理流動等諸多弊端，因此，將社保統(tǒng)籌級別提升到省級統(tǒng)籌，并力圖在例如養(yǎng)老保險領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)籌，去除社保空間上的碎片化，是社保法的一大任務(wù)。

　繳費續(xù)接不暢，造成社保繳費時間上不具連貫性，存在碎片化也是現(xiàn)行體制的又一問題。例如，現(xiàn)行政策規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險待遇的最低繳費年限為十五年，繳費不足十五年的，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老待遇，其個人賬戶存額一次性支付給本人。政策人為地將基本養(yǎng)老保險累計繳費不足十五年但有意愿繼續(xù)繳費的人群拒之門外。社保法規(guī)定上述人群可以繳費至滿十五年,按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險,按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇。這體現(xiàn)了社保法在時間上的去碎片化，具有積極意義。

三、社保續(xù)轉(zhuǎn)難題的解決

目前，由于不同統(tǒng)籌地區(qū)之間在制度、管理等方面的差異，導致流動勞動力、異地退休人員在社會保險關(guān)系續(xù)轉(zhuǎn)方面困難重重，阻礙了勞動力自由流動和社會經(jīng)濟發(fā)展，造成了參保人員享受保險待遇的不便。尤其是基本養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)的續(xù)接不暢，導致勞動者參保積極性不高，有的地方甚至出現(xiàn)了大量農(nóng)民工退?，F(xiàn)象。

針對社保續(xù)轉(zhuǎn)難問題（主要是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險領(lǐng)域問題突出），社保法必須有積極回應(yīng)。

在養(yǎng)老保險方面，2010年1月1日起施行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，在保證參保人員跨省流動、并在城鎮(zhèn)就業(yè)時基本養(yǎng)老保險關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)方面起到了積極作用，其合理制度就被社保法吸收并體現(xiàn)。

而在醫(yī)療保險方面，針對異地報銷醫(yī)療費難，影響參保人員享受基本醫(yī)療保險待遇問題，社保法規(guī)定有關(guān)社會保險行政部門和衛(wèi)生行政部門應(yīng)當建立異地就醫(yī)醫(yī)療費用結(jié)算制度，通過異地協(xié)作機制來保障參保人員享受基本醫(yī)療保險待遇。

四、保障社保征繳的強制力度

目前，部分企業(yè)拒繳、少繳、漏繳、拖欠社會保險費的現(xiàn)象層出不窮。這一問題不解決，從短期看影響參保勞動者的切身利益，從長遠看直接危及我國社會保險的存在。

解決這一問題，手段之一就是要增加違法企業(yè)的違法成本。目前之所以出現(xiàn)企業(yè)拒繳、少繳、漏繳、拖欠社會保險費的現(xiàn)象，主要原因在于法律責任不明確，處罰力度不夠。

簡單的法經(jīng)濟學常識表明，如果守法成本高于違法成本的話，法律責任主體必將選擇違法以尋求私利。因此，用人單位不按規(guī)定繳費時，社保法通過對用人單位處以應(yīng)繳社會保險費數(shù)額數(shù)倍的罰款、對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款、經(jīng)合法途徑對用人單位開戶銀行帳號劃扣、申請人民法院扣押、查封并拍賣等值財產(chǎn)等多管齊下手段，以期解決這一社會毒瘤。

五、確保社?；鸬陌踩?/strong>