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1994年7月5日，八屆人大八次會議審議通過《勞動法》。根據(jù)該法第九章社會保險和福利的要求，原勞動部開始啟動《社會保險法》的起草工作。從那個時候開始，到今年10月28日十一屆人大十七次會議四審通過，經(jīng)歷了漫長的16年。

總體而言，《社會保險法》的出臺是十分必要和及時的，其意義是深遠的，必將為我國的社會保險事業(yè)提供堅實的法制保障，主要體現(xiàn)在：

一、作為一部綜合性的社會保險基本法，《社會保險法》填補了我國這方面的立法空白。

今年是中國特色社會主義法律體系基本形成的標志年。我國的法律體系由憲法和行政法、刑法、民法、經(jīng)濟法、社會法、訴訟法等七個法律部門組成。由于多方面的原因，在這七個法律部門中，社會法建設相對薄弱。特別是在社會保險領域，只有《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》等為數(shù)不多的幾部法規(guī)，現(xiàn)實工作中執(zhí)行更多的是規(guī)章和規(guī)范性文件?！渡鐣ｋU法》總結了我國二十多年的社會保險工作實踐，建立健全了比較完善的社會保險制度體系，提升了這項工作的法律層次，對相關制度起到了很好的支撐、保障作用。

二、在科學發(fā)展觀的統(tǒng)領下，《社會保險法》堅持了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，為我國社會保險體系建設指明了正確的方向。

眾所周知，城鄉(xiāng)差異大是中國的基本國情之一?；仡櫋渡鐣ｋU法》16年的立法歷程，可以清晰地看到，立法者在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則上經(jīng)歷了痛苦而漫長的抉擇。在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險方面，我們一直實行的是與德國等國比較接近的社會保險制度，覆蓋人群僅為城鎮(zhèn)就業(yè)人員。黨的十七大以后，我國開始將社會保險覆蓋面加以拓寬，逐步朝著全民普惠的社會保險制度邁進。在養(yǎng)老保險方面，除繼續(xù)實行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度外，開始著手建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，并在農(nóng)村建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。在醫(yī)療保險方面也是如此，除城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險外，開始建立城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度?？紤]到目前的制度安排仍有分割，從長遠看需全民統(tǒng)籌，因此，《社會保險法》的相關條款，為今后各類社會保險制度的整合并軌預留了充分的空間。例如，該法第二十二條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并實施。第十九條要求國務院制定人員流動養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)辦法；第二十九條要求國務院社會保險行政部門和衛(wèi)生行政部門制定異地就醫(yī)醫(yī)療費用的結算辦法；第九十五條要求進城務工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險；第九十七條要求在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參照本法規(guī)定參加社會保險。所有這些規(guī)定，都為今后不同保險制度的整合指明了方向，鋪平了道路。

三、借鑒國外的先進理念和成功經(jīng)驗，《社會保險法》提出了社會保險多層次體系建設的原則。

社會保險制度的建立，不是政府一家的事，必須充分調動單位、集體、家庭和個人多方的積極性，分清各自責任和權限，才能形成合理而平衡的制度。例如，在養(yǎng)老保險方面，世界銀行長期倡導三支柱體系模式，這個理念已被絕大多數(shù)國家所采納?！渡鐣ｋU法》對此做了回應，該法第三條規(guī)定：社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險水平應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。又如，該法的第三十條、第四十二條分別對醫(yī)療保險、工傷保險中有關社會保險待遇和民事賠償?shù)碾p重享受問題，作了明確的規(guī)定。

四、按照保險的大數(shù)法則，《社會保險法》提高了社會保險的統(tǒng)籌層次。

保險學原理告訴我們，參保人數(shù)越多，保險的調劑功能越強，作用也更突出。我國是一個擁有近14億人口的大國，各地發(fā)展很不均衡，在社會保險的統(tǒng)籌層次上存在較大問題。目前，養(yǎng)老保險大多只是名義上實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，醫(yī)療保險、失業(yè)保險大部分為地市級統(tǒng)籌，工傷保險、生育保險很多還停留在區(qū)縣級統(tǒng)籌水平。統(tǒng)籌層次過低，制約了社會保險作用的發(fā)揮，導致很多單位和個人不參?；蛘咄吮?，形成制度的惡性循環(huán)。為改變這一狀況，《社會保險法》第六十四條規(guī)定：基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，大大提高了我國的社會保險統(tǒng)籌層次。

五、針對基金監(jiān)管中的問題，《社會保險法》強化了對社會保險基金的監(jiān)督管理。

社會保險基金主要由單位和個人繳費形成，是一種公共性資金，而不是政府的財政撥款。根據(jù)這一特性，社會保險基金理應由公民進行自治監(jiān)管。針對近年來社會保險基金使用、管理中出現(xiàn)的問題，《社會保險法》從多個方面入手，加強了對基金的監(jiān)督管理，包括：第八十條規(guī)定統(tǒng)籌地區(qū)須成立社會保險監(jiān)督委員會，對社會保險基金實施社會監(jiān)督；第七十六條將社會保險基金納入各級人大的監(jiān)督范圍；第六十九條規(guī)定由國務院制定社會保險基金投資運營辦法，并嚴禁社會保險基金的違規(guī)投資運營和挪作他用。

當然，在看到《社會保險法》亮點的同時，我們也必須承認該法的內(nèi)容還有欠缺，而該法的施行更有一段很長的路要走，具體表現(xiàn)在：

一、《社會保險法》有的規(guī)定太原則，回避了矛盾，沒有涉及實質性的內(nèi)容。

例如，該法第十一條規(guī)定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，但對醫(yī)療保險的制度模式未作規(guī)定。之所以出現(xiàn)這樣的結果，主要是因為學術界和實務界對在醫(yī)療保險制度中是否有必要建立個人賬戶問題，一直存在爭議。一直到人大四審時，有的常委還對此提出了修改意見。法案最后沒有對此作出回應，而是采取回避的態(tài)度。筆者認為，人大常委會作這樣的處理是明智的，盡管沒有明確制度本身，但起碼不至于為今后的制度設計設置法律障礙。又如，對社會保險費的征收主體問題，自上世紀九十年代以來，一直存在爭議。1999年的《社會保險費征繳暫行規(guī)定》對此作了回避，授權由各省級政府決定具體的征收主體。目前，由社會保險經(jīng)辦機構和稅務機關征收社會保險費的省份大致各占一半。在《社會保險法》的審議過程中，很多人大常委建議解決這一問題，在法中明確征收的主體到底是哪一家。但是，由于相關部門互不妥協(xié)，最后法案只能做出比較曖昧的規(guī)定：社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規(guī)定。

二、《社會保險法》中授權性條款較多，實施存在一定的困難。

由于我國五大險種的改革進程大不一樣，各地的發(fā)展極不平衡，加上各方利益博弈非常激烈，使得《社會保險法》在一定程度上更像一份中國社會保險制度框架宣言，對很多實質性的內(nèi)容，授權給國務院來制定具體的辦法，這些授權性的條款，包括：第六十四條規(guī)定的社會保險基金統(tǒng)籌辦法，第十條關于公職人員參加養(yǎng)老保險的辦法，第二十四條規(guī)定的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，第六十九條關于社會保險基金的保值增值辦法等。

三、盡管《社會保險法》維持了養(yǎng)老保險等五大險種的基本框架，但這五大險種的落實，都有待于今后制定專門的行政法規(guī)。

目前，國務院已經(jīng)制定出臺《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》，但養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險依據(jù)的僅是部門規(guī)章或者國務院的規(guī)范性文件。為了保障法的順利實施，下一步國務院需抓緊制定《生育保險條例》，而對醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險而言，由于情況十分復雜，目前還存在城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民三塊制度，因此需分別分層次立法，同時要為各項制度的銜接預留接口。在每個條例的制定和每項制度的設計時，需解決很多具體的問題。例如，在醫(yī)療保險立法方面，究竟實行什么樣的籌資模式、是否援用以前的定點醫(yī)療服務制度、對騙保行為如何制約和打擊、如何提高基金的投資回報率，等等，都需作認真細致的研究，在相關的法規(guī)中加以明確。

由此看來，中國的社會保險立法工作還任重道遠。