無憂保社保政策早報：2018年3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布，并同時發(fā)布了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》。機構(gòu)改革是制度整合的先導，本輪國務(wù)院機構(gòu)改革后，社會保障管理分工將會發(fā)生較大變化，這一改革所釋放的政策信號值得我們高度關(guān)注。

　　眾所周知，中國社會保障制度大體可歸納為五大板塊：（1）社會保險（五險）；（2）雇主補充保障（三金）；（3）社會救助（包括低保、醫(yī)療救助、反貧困、慈善救助等）；（4）社會福利（包括免費義務(wù)教育、學校免費午餐、軍人福利、殘疾人福利、公租房、廉租屋等）；（5）社會服務(wù)（包括社區(qū)服務(wù)、社工服務(wù)、義工服務(wù)、家政服務(wù)、公益服務(wù)、就業(yè)培訓、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)輔導、托兒所、青少年工作、養(yǎng)老院、養(yǎng)老服務(wù)等）。

　　其中，繳費型社會保障制度（“五險”+“三金”）是我國社保制度的主體或核心。五險包括基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險；三金則包括企業(yè)年金、職業(yè)年金與住房公積金。五險是社會保險；三金是補充型社會保障。

　　在現(xiàn)行的社會保障管理架構(gòu)格局中，普遍存在多部門“多頭管理”、各自為政的現(xiàn)象，比方，在醫(yī)療保障中，職工醫(yī)療保險及城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、大病保險、生育保險、工傷保險歸屬人社部管理，新農(nóng)合卻歸屬原衛(wèi)計委管理，醫(yī)療救助則歸屬民政部管理。此外，在雇主補充養(yǎng)老保障計劃中，企業(yè)年金和職業(yè)年金歸屬人社部管理，而住房公積金卻歸屬住建部管理。如此，等等。

　　社會保障制度改革的頂層設(shè)計，應(yīng)該包括兩個層面的改革：一是制度整合，目的是提高制度的有效性、公平性與可持續(xù)性；二是機構(gòu)整合，目的是簡減機構(gòu)，厘清管理職責，降低管理成本，提高管理效率。本次國務(wù)院機構(gòu)改革，將有利于理順社會保障管理職責，并為未來社會保障制度改革與制度整合打下堅實的組織基礎(chǔ)。

　　在本次國務(wù)院機構(gòu)改革中，涉及社會保障管理職能及具體分工變化的部門，大致可歸納為以下七個：

　　（一）保留人力資源和社會保障部（本文簡稱“人社部”）

　　2008年3月31日，人力資源和社會保障部正式掛牌，同時撤銷人事部、勞動和社會保障部，并將原人事部、原勞動和社會保障部的職責整合，劃入人社部。

　　在2018年3月13日本次機構(gòu)改革前，人社部的具體職責包括勞動保護、公共就業(yè)、職業(yè)培訓、人力資源市場、最低工資標準、正常工資增長、勞動人事爭議調(diào)節(jié)仲裁、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置、公務(wù)員管理、基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、企業(yè)年金。

　　在本次機構(gòu)改革中，人社部將醫(yī)療保險、生育保險的管理職責剝離給新組建的醫(yī)保局；并同時將軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關(guān)職責轉(zhuǎn)交給新組建的軍人部。人社部將主要側(cè)重人力資源、基本養(yǎng)老保險、工傷保險、企業(yè)年金及職業(yè)年金的監(jiān)管。

　　筆者點評：本次機構(gòu)改革后，人社部將主要分管人力資源、勞工權(quán)益保護、養(yǎng)老保障，但工傷保險仍留在人社部，而城鄉(xiāng)低保卻仍留在民政部。筆者建議將工傷保險并入新設(shè)立的國家醫(yī)療保障局，并將城鄉(xiāng)低保劃歸人社部管理，這樣，有利于社會養(yǎng)老保障資源的統(tǒng)一設(shè)計與制度整合。

　　在美國，社保局（SSA）僅管理兩個計劃：基本養(yǎng)老保險（OASDI）和低保（SSI），而且只有三類美國人有資格享受低保：一是65歲以上的貧困老人；二是盲人；三是殘疾人。這一點值得我們參考和借鑒。

　　（二）組建國家醫(yī)療保障局（本文簡稱“醫(yī)保局”）

　　為完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，不斷提高醫(yī)療保障水平，確保醫(yī)保資金合理使用、安全可控，統(tǒng)籌推進醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動”改革，更好保障“病有所醫(yī)”，方案提出，將人力資源和社會保障部的城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、生育保險職責，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的新型農(nóng)村合作醫(yī)療職責，國家發(fā)展和改革委員會的藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責，民政部的醫(yī)療救助職責整合，組建國家醫(yī)療保障局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。其主要職責是，擬訂醫(yī)療保險、生育保險、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度的政策、規(guī)劃、標準并組織實施，監(jiān)督管理相關(guān)醫(yī)療保障基金，完善國家異地就醫(yī)管理和費用結(jié)算平臺，組織制定和調(diào)整藥品、醫(yī)療服務(wù)價格和收費標準，制定藥品和醫(yī)用耗材的招標采購政策并監(jiān)督實施，監(jiān)督管理納入醫(yī)保范圍內(nèi)的醫(yī)療機構(gòu)相關(guān)服務(wù)行為和醫(yī)療費用等。同時，為提高醫(yī)保資金的征管效率，將基本醫(yī)療保險費、生育保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

　　筆者點評：醫(yī)療保障是一個十分專業(yè)化的工作，它不僅涉及到醫(yī)保，而且還涉及到醫(yī)療、醫(yī)藥等方面，因此，應(yīng)該將醫(yī)保從人社部分離出來，單獨設(shè)立管理機構(gòu)。不過，新方案卻將工傷保險孤零零地留在了人社部。筆者建議將工傷保險也納入新組建的國家醫(yī)療保障局管理，因為它與“醫(yī)療保障”息息相關(guān)，而且可以進一步實施“三險合一”的制度整合，即將生育保險、工傷保險一起并入基本醫(yī)療保險，合并后，它們與大病保險、補充醫(yī)保、醫(yī)療救助的關(guān)系更加明晰，有利于醫(yī)療保障總費用的整體預(yù)算與合理控制。

　　同樣，美國醫(yī)療保障也是單設(shè)機構(gòu)進行管理的。美國專門設(shè)有醫(yī)療保險與醫(yī)療救助服務(wù)中心（Centers for Medicare & Medicaid Services，CMS），也屬聯(lián)邦局級機構(gòu)，但隸屬于美國衛(wèi)生及公共服務(wù)部（Department of Health and Human Services，HHS）分管。

　　（三）組建國家衛(wèi)生健康委員會（本文簡稱“衛(wèi)健委”）

　　人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志。為推動實施健康中國戰(zhàn)略，樹立大衛(wèi)生、大健康理念，把以治病為中心轉(zhuǎn)變到以人民健康為中心，預(yù)防控制重大疾病，積極應(yīng)對人口老齡化，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)，方案提出，將國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責，工業(yè)和信息化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責整合，組建國家衛(wèi)生健康委員會，作為國務(wù)院組成部門。其主要職責是，擬訂國民健康政策，協(xié)調(diào)推進深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，組織制定國家基本藥物制度，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、衛(wèi)生應(yīng)急，負責計劃生育管理和服務(wù)工作，擬訂應(yīng)對人口老齡化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策措施等。

　　保留全國老齡工作委員會，日常工作由國家衛(wèi)生健康委員會承擔。民政部代管的中國老齡協(xié)會改由國家衛(wèi)生健康委員會代管。國家中醫(yī)藥管理局由國家衛(wèi)生健康委員會管理。不再保留國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。不再設(shè)立國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導小組辦公室。

　　筆者點評：民政部將養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)交給新組建的衛(wèi)健委，正是為了迎合醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、健養(yǎng)結(jié)合的大衛(wèi)生、大健康、大養(yǎng)老發(fā)展理念，當然，這也是實施健康中國戰(zhàn)略的重要舉措。事實上，美國也設(shè)有衛(wèi)生及公共服務(wù)部（Department of Health and Human Services，HHS），簡稱美國衛(wèi)生部。它是維護美國公民健康，提供公共服務(wù)的聯(lián)邦政府行政部門，該部設(shè)立于1979年。

　　（四）組建退役軍人事務(wù)部（本文簡稱“軍人部”）

　　為維護軍人軍屬合法權(quán)益，加強退役軍人服務(wù)保障體系建設(shè)，建立健全集中統(tǒng)一、職責清晰的退役軍人管理保障體制，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)，方案提出，將民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責，人力資源和社會保障部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關(guān)職責整合，組建退役軍人事務(wù)部，作為國務(wù)院組成部門。其主要職責是，擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規(guī)并組織實施，褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風范和價值導向，負責軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業(yè)退役軍人服務(wù)管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓、優(yōu)待撫恤等，指導全國擁軍優(yōu)屬工作，負責烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀念活動等。

　　筆者點評：將軍人保障及軍人福利統(tǒng)一整合到新設(shè)立的軍人部管理，這也是國際性慣例做法。例如，美國同樣設(shè)有退伍軍人事務(wù)部（Department of Veterans Affairs，VA），成立于1989年，它是為美國退伍軍人及家屬提供服務(wù)的內(nèi)閣部門。美國退伍軍人事務(wù)部的前身為1930年成立的退伍軍人管理局。

　　（五）保留民政部

　　民政部是主管有關(guān)社會行政事務(wù)的國務(wù)院組成部門。民政工作緊緊圍繞保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會管理，增進人民群眾共享改革發(fā)展成果，服務(wù)黨和國家工作大局，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

　　筆者點評：在本次機構(gòu)改革中，民政部被剝離出去的職能主要有四塊：一是將醫(yī)療救助剝離給新組建的醫(yī)保局；二是將軍人福利及軍人待遇剝離給新組建的軍人部；三是將老齡工作及養(yǎng)老服務(wù)剝離給新組建的衛(wèi)健委；四是將救災(zāi)職責剝離給新組建的應(yīng)急管理部。經(jīng)過此次職能剝離后，仍保留以下管理職責：社會救助（不含醫(yī)療救助）、城鄉(xiāng)低保、社會福利及慈善事業(yè)、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)等。筆者建議，應(yīng)將城鄉(xiāng)低保劃歸人社部管理。

　　（六）調(diào)整全國社會保障基金理事會隸屬關(guān)系

　　為加強社會保障基金管理和監(jiān)督，理順職責關(guān)系，保證基金安全和實現(xiàn)保值增值目標，方案提出，將全國社會保障基金理事會由國務(wù)院管理調(diào)整為由財政部管理，承擔基金安全和保值增值的主體責任，作為基金投資運營機構(gòu)，不再明確行政級別。

　　筆者點評：在實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌（全國統(tǒng)收統(tǒng)支）后，全國社會保障基金理事會的職能將從目前單一財政渠道劃撥資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)向以基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支為核心的投資管理、平衡精算及預(yù)警報告編制。在美國，社保信托基金也是由財政部主管的，這有利于基金收支平衡與財政預(yù)算平衡之間的協(xié)同與監(jiān)管。

　　（七）改革國稅地稅征管體制。

　　將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)的各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構(gòu)合并后，實行以國家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導管理體制。

　　筆者點評：在實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌（全國統(tǒng)收統(tǒng)支）后，國稅局將成為基本養(yǎng)老保險繳費的征管經(jīng)辦機構(gòu)，基本養(yǎng)老保險基金收支將直接由全國社會保障基金理事會負責托管，地方政府將不再介入基本養(yǎng)老保險繳費及其基金收支。這一體制也有利于未來基本養(yǎng)老保險“以稅代費”改革。美國社保稅也是由國稅局（IRS）負責征繳的。

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