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養(yǎng)老保險制度改革，與每個人的切身利益密切相關(guān)，社會廣泛關(guān)注。搞好養(yǎng)老保險制度改革的頂層設(shè)計，讓這一制度在保障老年生活、調(diào)節(jié)收入分配、維護公平正義方面發(fā)揮更大作用，是全社會的共同期盼。本期“觀察”聚焦養(yǎng)老保險制度改革，選取頂層設(shè)計中的重要方面，約請權(quán)威專家分析問題、交流看法、提出建議，以期在觀點交流、碰撞中深化認識、明確思路，并為相關(guān)決策提供參考。
搞好養(yǎng)老保險制度改革的頂層設(shè)計(問對)
──訪全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成
本報記者 張怡恬
養(yǎng)老保險制度是最重要的社會保障制度安排之一，也是深化社會保障制度改革的重點。經(jīng)過20多年的建設(shè)與發(fā)展，我國已形成了比較完整的養(yǎng)老保險制度，但這一制度也存在一些問題，深化改革、優(yōu)化制度的社會呼聲很高。深化養(yǎng)老保險制度改革的難點有哪些，方向是什么？就這些公眾關(guān)注的問題，記者采訪了全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成。
制度建設(shè)成就卓著，但問題不容忽視
記者：作為長期追蹤研究我國社會保障制度改革與發(fā)展問題的專家，您對養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀有何評價？
鄭功成：我國養(yǎng)老保險制度建設(shè)，可以用“成就卓著，仍需完善”來評價。經(jīng)過20多年的努力，我國養(yǎng)老保險制度建設(shè)取得了重大進展。一是實現(xiàn)了養(yǎng)老觀念的革新，政府、單位、個人和社會共同分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的共同責(zé)任意識已普遍建立。二是初步完成了制度轉(zhuǎn)型任務(wù)，即由傳統(tǒng)的單位包辦、現(xiàn)收現(xiàn)付、封閉運行、單一層次的企業(yè)職工退休制度轉(zhuǎn)型為責(zé)任分擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合、社會化、多層次的新型養(yǎng)老保險制度。三是基本實現(xiàn)了制度全覆蓋，并從選擇性制度安排提升為普惠性制度安排。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋面穩(wěn)步擴展的條件下，2009年建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度，2011年又為城鎮(zhèn)非就業(yè)居民建立基本養(yǎng)老保險制度，再加上機關(guān)事業(yè)單位退休制度和發(fā)展中的補充保險，已經(jīng)形成了完整的養(yǎng)老保險制度體系，每個公民都可以參加其中的一個制度，每個達到規(guī)定退休年齡的老年人都能夠領(lǐng)取到數(shù)額不等的養(yǎng)老金。這極大地解除了人們的養(yǎng)老后顧之憂，促進了社會公正與發(fā)展成果共享。我國養(yǎng)老保險制度建設(shè)堪稱當(dāng)今世界社會保障制度建設(shè)的偉大實踐。
但也應(yīng)看到，這一制度仍存在諸多缺陷，特別是以往改革中的一些遺留問題需要盡快解決。比如，企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革未能很好地貫徹“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”的改革原則，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革又滯后于企業(yè)，新老不分、改革不同步帶來了突出問題；又如，職工基本養(yǎng)老保險基金仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，導(dǎo)致了地區(qū)間費率負擔(dān)畸輕畸重，大大增加了制度運行成本，損害了制度的公平性與可持續(xù)性；再如，在化解養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的歷史責(zé)任和隱性債務(wù)方面，各方面主體特別是政府的責(zé)任邊界模糊不清，影響了制度健康發(fā)展。這些由改革不徹底形成的問題，需要通過深化改革來解決。
從頂層優(yōu)化制度安排成為當(dāng)務(wù)之急
記者：當(dāng)前，我國改革進入深水區(qū)，養(yǎng)老保險制度改革也到了關(guān)鍵階段。請具體談?wù)勷B(yǎng)老保險制度改革主要面臨哪些挑戰(zhàn)和問題。
鄭功成：一是理論上存在認識誤區(qū)。例如，有人認為養(yǎng)老保險基金積累越多越好，殊不知，基金積累只是為了微調(diào)代際養(yǎng)老負擔(dān)，應(yīng)當(dāng)適度而不宜過度；又如，有人以地區(qū)發(fā)展失衡為由反對職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，卻忘記了維護制度統(tǒng)一和費率公平，是養(yǎng)老保險制度乃至市場經(jīng)濟的基本法則。二是體制性障礙亟須跨越?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、群體分割乃至于身份分割，其實是行政體制、財政體制、勞動就業(yè)體制等分割造成的，因而必須同步推進相關(guān)改革。三是現(xiàn)行制度存在缺陷。例如，職工基本養(yǎng)老保險已淪為責(zé)任失衡的地方性制度安排，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的覆蓋對象比較模糊，農(nóng)民養(yǎng)老保險缺乏激勵機制，機關(guān)事業(yè)單位退休制度改革滯后，等等。可見，深化養(yǎng)老保險制度改革的任務(wù)非常繁重。
記者：面對這些挑戰(zhàn)和問題，怎樣抓住深化養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵？
鄭功成：抓住關(guān)鍵，就要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上盡快搞好優(yōu)化制度安排的頂層設(shè)計，并在中央政府強力推動下，自上而下地理順相關(guān)關(guān)系。因為如果現(xiàn)行制度的缺陷不能及時得到矯正，伴隨覆蓋面與投入規(guī)模持續(xù)擴大，問題就可能更為嚴重。
優(yōu)化制度安排的方向與重點
記者：您在多年前提出過社會保障改革應(yīng)堅持理念優(yōu)于制度、制度優(yōu)于技術(shù)的方略。這一方略適用于現(xiàn)階段養(yǎng)老保險制度改革嗎？
鄭功成：依然適用。頂層設(shè)計的關(guān)鍵性任務(wù)就是確立新理念、排除體制性障礙、優(yōu)化制度安排。應(yīng)進一步明確公平、正義、共享的建制理念，維護法定養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一性，提升制度的公平性與互濟性，真正形成養(yǎng)老保險多層次化，保障這一制度的可持續(xù)性。在制度優(yōu)化中，關(guān)鍵是要合理確定法定養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次與均衡責(zé)任負擔(dān)，同時理順與之相關(guān)的管理體制、財政體制。
記者：企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間的退休“雙軌制”是人們關(guān)注的焦點，如何通過優(yōu)化制度安排消除“雙軌制”下的不公平？
鄭功成：所謂“雙軌制”，其實是兩大群體養(yǎng)老保險改革不同步的結(jié)果。解決辦法只有一個，這就是為機關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工相似的社會養(yǎng)老保險制度，真正實現(xiàn)繳費義務(wù)平等、制度結(jié)構(gòu)相同、待遇計發(fā)辦法一致。在推進改革時，把機關(guān)和事業(yè)單位職工都納入統(tǒng)一的公職人員養(yǎng)老保險制度比把事業(yè)單位分割出來要合理，因為他們都受雇于國家，其工薪都源自財政供款。
記者：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革方向是什么？
鄭功成：盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度的金鑰匙。只有全國統(tǒng)籌才能讓這一制度恢復(fù)為國家統(tǒng)一的法定制度，才能根治費率負擔(dān)不公、基金余缺分化、運行成本高昂等弊端，并為形成全國統(tǒng)一的勞動力市場提供制度保障，為實現(xiàn)基金保值增值創(chuàng)造條件，也為推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革提供成熟的參照。需要指出的是，全國統(tǒng)籌不是省級統(tǒng)籌的簡單提升，而是應(yīng)藉此完善責(zé)任分擔(dān)機制、優(yōu)化統(tǒng)賬結(jié)合方式及比例，并通過降低單位繳費負擔(dān)等提高制度吸引力，最終使這一制度走上定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的新階段。
記者：您對農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展有何看法？
鄭功成：農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立與快速推進具有劃時代意義。但應(yīng)認識到，這一制度的籌資機制與結(jié)構(gòu)還需要優(yōu)化。當(dāng)務(wù)之急是要增強對農(nóng)民參保的激勵，將重點補“出口”轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c補“進口”，也就是政府補貼從養(yǎng)老金給付補貼轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費補貼，并進一步明確中央與地方政府的財政責(zé)任。
觀點碰撞
制度如何可持續(xù)？
關(guān)鍵是建立激勵機制
中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所 鄭秉文
我國養(yǎng)老保險制度采用統(tǒng)賬結(jié)合模式，既有一定的再分配作用，又能調(diào)動個人積極性。但目前，這樣的初衷和目的并沒有達到，主要原因是多繳多得的激勵機制還沒有建立起來，未來權(quán)益和當(dāng)前繳費的聯(lián)系不緊密，沒能充分調(diào)動個人積極性。
多繳多得的激勵機制缺失，導(dǎo)致參保人不愿意提高繳費最低年限，不愿意提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，新農(nóng)保參保人不愿意選取高的繳費檔次。這既不利于提高制度的財務(wù)可持續(xù)性，也不利于提高參保人待遇水平。社保制度變成了一個“公共池塘資源”，其結(jié)果必然是“公地悲劇”?？梢哉f，包括希臘在內(nèi)的一些南歐國家社保制度存在的主要問題就在于此。因此，建立多繳多得的激勵機制，是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)的關(guān)鍵。
加強激勵設(shè)計的突破口在于盡快建立待遇水平正常調(diào)整機制。這一機制必須考慮以下因素：一是盡快明確制度目標替代率，使之符合“?；尽?、“有彈性”、“可持續(xù)”的原則；二是養(yǎng)老保險待遇要與最低工資、低保等相銜接、一盤棋，并充分考慮未來人口老齡化發(fā)展趨勢；三是明確養(yǎng)老保險待遇與社會平均工資增長率、通脹率與經(jīng)濟增長率指數(shù)化掛鉤的不同權(quán)重。有了待遇水平正常調(diào)整機制，就既能讓參保人分享經(jīng)濟發(fā)展成果，又能激勵參保人多繳多得，提高制度吸引力。
需要采取綜合措施
西南財經(jīng)大學(xué)保險與社會保障研究中心 林 義
實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)，不能僅僅抓住某一個“關(guān)鍵”，而需要從以下幾方面采取綜合措施。
建立基本養(yǎng)老保險、單位補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體系。這是世界上越來越多的國家重視和采取的目標模式。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌與多層次養(yǎng)老保險制度體系建設(shè)同步進行，才能為實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)贏得戰(zhàn)略主動。
高度重視養(yǎng)老保險長期財務(wù)平衡與基金管理的安全有效。一個穩(wěn)定的養(yǎng)老保險財務(wù)平衡機制需要參保人長期穩(wěn)定繳費或繳納稅收，需要政府財政的持續(xù)支持，需要養(yǎng)老保險基金保值增值和科學(xué)的基金管理，需要有效的養(yǎng)老保險基金風(fēng)險控制。必須加快出臺科學(xué)的養(yǎng)老保險基金保值增值及管理辦法。
著力創(chuàng)新養(yǎng)老保險管理體制，完善管理服務(wù)平臺。構(gòu)建養(yǎng)老保險基金垂直管理系統(tǒng)，增強基于全國一盤棋的中央調(diào)劑基金的調(diào)控能力；正視我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度種類繁多，養(yǎng)老保險關(guān)系在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間轉(zhuǎn)移接續(xù)難度大的挑戰(zhàn)，盡快出臺相關(guān)制度和政策，推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基層管理平臺、服務(wù)平臺、信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)和基層人員管理服務(wù)能力的全面提升。
城鎮(zhèn)化后咋養(yǎng)老？
堅持以保險養(yǎng)保險的原則
中國社會科學(xué)院歐洲研究所 田德文
從歐美國家的歷史經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化不僅僅是居住方式上的“農(nóng)民進城”，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，其中養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)型是最難辦的事。因為，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老主要是個人、家庭和家族的責(zé)任，而城鎮(zhèn)化改變了農(nóng)民的就業(yè)和居住模式，原有養(yǎng)老方式受到?jīng)_擊，必須盡快建立社會養(yǎng)老保險制度。但是，社會保險的原則是“誰投保誰獲益”，城鎮(zhèn)化后，原來沒有繳納養(yǎng)老保險費的農(nóng)村老齡人口怎么辦？
在這方面，歐美國家的做法因國情不同而差別很大，共同點是經(jīng)歷不同形式的“過渡期”，用新增工業(yè)勞動人口的保費來補貼原來沒繳保費的農(nóng)村老人，不足部分由國家用一般性稅收補足。這個過渡期有長有短，社會養(yǎng)老保險標準相對較低的盎格魯—撒克遜模式可以較快完成農(nóng)村和城市養(yǎng)老保險體制的并軌，歐洲大陸不少國家則過了100多年仍有專門的“農(nóng)業(yè)社會保險”。
與歐美國家相比，我國城鎮(zhèn)化進程是在人口多、底子薄的背景下由政府推動的。這樣，在養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌方面就應(yīng)該特別注意嚴守社會保險的基本原則，“以保險養(yǎng)保險”，而絕不能由政府“包下來”。我國是發(fā)展中國家，這個包袱政府背不起。
使職工基本養(yǎng)老保險成為核心制度
中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心 魯 全
我國城鎮(zhèn)化的三種基本方式對應(yīng)著三類人群的養(yǎng)老保險問題。第一種方式是農(nóng)村富余勞動力大量進城。它迫切要求打破戶籍限制，將勞動關(guān)系作為參加職工養(yǎng)老保險的基本標準，從而提高農(nóng)民工的參保率。第二種方式是通過土地征用實現(xiàn)城鎮(zhèn)地域擴張。它要求處理好征地補償與被征地人群養(yǎng)老保障之間的關(guān)系，避免失地農(nóng)民陷入老年貧困的境地。第三種方式是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化使一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動者的就業(yè)方式從自我雇傭變?yōu)楸还蛡?。它要求將就業(yè)方式而非產(chǎn)業(yè)性質(zhì)作為參保的標準，即讓這部分被雇傭的農(nóng)業(yè)勞動者參加職工養(yǎng)老保險而非農(nóng)民養(yǎng)老保險。
我國目前有2億多農(nóng)民工，未來20年還有約3億農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。這就是說，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，大多數(shù)勞動者都應(yīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，從而使這一制度成為養(yǎng)老保險體系的核心制度。同時，城鎮(zhèn)化將使更多傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動者的職業(yè)身份和就業(yè)方式發(fā)生變化，將有越來越多的年輕勞動者加入職工基本養(yǎng)老保險制度，從而將優(yōu)化這一制度的參保人員結(jié)構(gòu)，增強制度的自我平衡能力與財務(wù)可持續(xù)性。
機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老怎么改？
“三聯(lián)動”就能“大并軌”
中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所 鄭秉文
2009年以來，五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點之所以沒有取得實質(zhì)性進展，究其原因，主要是存在以下一些阻力：一是進行改革試點的是一部分事業(yè)單位，很多人預(yù)期事業(yè)單位的養(yǎng)老金將會出現(xiàn)三六九等，產(chǎn)生抵觸情緒；二是改革沒有一攬子設(shè)計，試點地區(qū)看到的只是與企業(yè)拉平，那就意味著降低養(yǎng)老待遇，而沒有看到作為補充保險的職業(yè)年金的具體方案；三是改革中不僅存在事業(yè)單位三六九等的內(nèi)部攀比，對外也存在對公務(wù)員的攀比問題。
可見，事業(yè)單位改革推進難，主要不是制度模式的問題，而是改革步驟的問題。事業(yè)單位改革只要遵循“三聯(lián)動”的原則，就能實現(xiàn)機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度的“大并軌”。一是基本養(yǎng)老保險改革與職業(yè)年金改革同時進行，給參保人吃下定心丸，讓他們看到參加改革之后待遇下降的部分可由類似企業(yè)年金的職業(yè)年金制度補上去；二是在完整的頂層設(shè)計下，事業(yè)單位作為一個整體一次性進入改革程序；三是將作為公共部門的事業(yè)單位和機關(guān)單位(公務(wù)員)作為一個整體推進改革，從而化解改革阻力。
探索新的制度模式
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院 何文炯
最近10多年，我國養(yǎng)老保險體系建設(shè)迅速推進，基本實現(xiàn)了制度全覆蓋。但人群分等、制度分設(shè)，導(dǎo)致公平性缺失。針對這一問題，可以考慮建立全社會統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險目標制度：A+B模式。
制度A是國民養(yǎng)老金制度，體現(xiàn)政府的基本責(zé)任，對所有達到一定年齡的老年人統(tǒng)一發(fā)放基本養(yǎng)老金，其標準以保障基本生活資料購買能力為原則確定，其資金來源于稅收。制度B采用個人賬戶制，公職人員強制參加，按照適度標準由財政和公務(wù)員本人繳費，體現(xiàn)政府作為用人單位的責(zé)任；其他工薪勞動者，由用人單位根據(jù)勞動合同與勞動者及其工會協(xié)商確定待遇標準和籌資方法，作為員工福利計劃的一部分；其余人員(含農(nóng)民、自由職業(yè)者等)自愿參加、自主決定待遇水平和繳費標準。對于制度B，政府不承擔(dān)資金兜底的責(zé)任，但要制定相關(guān)法規(guī)和政策，并實施有效的監(jiān)管。
按照這一思路，應(yīng)對各基本養(yǎng)老保險制度進行全面改造：改造城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，實行社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金的徹底分離；盡快將城居保與新農(nóng)保合并成為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度；堅持國家機關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度同步改革，從而將現(xiàn)行的四個制度整合成一個制度。
人民日報聚焦養(yǎng)老保險：制度改革遺留問題不容忽視
2016-09-28 17:20:02
無憂保
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