樓繼偉：社保制度要考慮平均工資 實現(xiàn)多繳多得

由國務院發(fā)展研究中心主辦的“中國發(fā)展高層論壇2015”于3月21日-23日在北京舉行。在會場上財政部部長樓繼偉表示，要堅持社會保險的保險屬性，沒有保險屬性就沒有精算原則，所謂精算必須要參考社會的平均工資的增長水平，投資收益率，期望壽命，人口增長率，老齡化的速度，定期調整繳費率、給付率、最低的繳費年限和退休年齡，并健全多交多得的激勵機制，多交多得的激勵機制也是三中全會的原話，實現(xiàn)在全國統(tǒng)一基礎上可持續(xù)的代際平衡，這項任務我們現(xiàn)在路子很長要走，但是中國人口老齡化快速的來臨，時不待我，必須抓緊。

以下為文字實錄：

樓繼偉：謝謝主席!各位來賓，女士們，先生們，上午好!

剛才張高麗副總理做了主旨發(fā)言，立足于全球視野、結合國際形勢，全面分析了我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的時代背景下和呈現(xiàn)的階段性特征，闡述了中國政府認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)的基本思路和政策措施，顯示了中國政府和人民對未來發(fā)展有充分的自信和主動作為的決心。高麗副總理也談到了財稅改革，財稅改革的內容很多，我重點是從國家治理的角度談談看法，因此我今天講的題目是《財稅改革與國家治理》。

理論分析和歷史經(jīng)驗都表明經(jīng)濟不可能單邊增長，不可能一直是高速度，中國經(jīng)濟經(jīng)過30多年的高速增長，當下已經(jīng)是世界經(jīng)濟一體中增量第一、總量第二的這么一個位置。隨著技術進步、快速的追趕，后發(fā)優(yōu)勢逐步消退，勞動力供給出現(xiàn)拐點，資源環(huán)境約束趨緊，傳統(tǒng)增長動力減弱，中國經(jīng)濟增速減緩是符合預期的。由于與世界經(jīng)濟高度的融合，不可控、不確定的因素增多，經(jīng)濟的周期性波動也難以避免。因此，在新常態(tài)下頂住下行壓力，保持合理增長固然重要，但更值得關注的是，在經(jīng)濟波動的情況下，社會如何能夠平穩(wěn)有序，無論是經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)，還是社會運行的平穩(wěn)有序，都需要有效的國家治理。

中國歷史上曾經(jīng)數(shù)度出現(xiàn)十年恢復、三十年繁榮的景象，但無一例外都只是制度的單純重復、缺乏凈化。導致社會矛盾再生，繁榮曇花一現(xiàn)。當然我們可以從其他國家找到類似的一些例子，我們也看到美國提供了一些正面的例子，美國曾經(jīng)經(jīng)歷了持續(xù)高增長的鍍金時代，在高增長的同時伴隨著腐敗盛行，偽劣充斥、污染嚴重、財稅分化等問題。隨后通過進步時代，美國人稱為“二次建國”，現(xiàn)在的國家治理體系走向成熟，為國家的強盛奠定了制度基礎，面對經(jīng)濟的新常態(tài)，中國新的領導集體提出國家治理體系和能力的現(xiàn)代化，可以說是深謀遠慮的戰(zhàn)略決策。從比較廣泛的角度，國家治理涵蓋經(jīng)濟、社會、文化、社會、生態(tài)等領域，從經(jīng)濟學的角度來看，核心問題是如何處理好政府和市場的關系。

有兩種極端情況，一種是只有市場沒有政府，或者只有政府沒有市場。前者這種理論抽象，實際上社會尚無具體的例子。后者只有政府沒有市場的組合，歷史上曾經(jīng)有過，就是蘇聯(lián)，以及我國計劃經(jīng)濟時期，類似這樣一種形式。我不再分析這種形式的弊端了。實際上也是一種難以可持續(xù)的治理能力，因此，我們就要改革，改革它的常態(tài)就是要既有政府又有市場的組合，在這個組合中還有一個誰來發(fā)揮主導作用的問題。

我們十八屆三中全會提出了，在資源配置中讓市場起決定性作用，同時更好地發(fā)揮市場的作用。這就是說特別是從國家角度來說，特別是怎么發(fā)揮好政府的作用，有效的國家治理就是政府做好政府擅長的事情，認識到我們不能做什么，這是現(xiàn)代國家治理的精髓，同時還要說我們應該做什么和我們必須要做什么，這也是精髓的另外一部分。中共的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用，和更好地發(fā)揮政府作用的要求，通過壓縮和規(guī)范公權力還私權以公民和企業(yè)，市場領域中實行法無禁止即可為，四中全會部署把公權力關進制度籠子里，政府法無授權不可為，法定職責必須為，這就是基本的原則。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政改革涉及國家治理的各個方面，去年通過了財稅體制改革的總體方案，明確了財稅改革的總體路徑與年度的具體安排，下一步就是落實，市場更多的是橫向的制度安排，內在要求這是市場的統(tǒng)一，必須打破區(qū)域的封鎖，在去年12月份的中央經(jīng)濟工作會議上，習主席強調區(qū)域政策的一個要點是統(tǒng)一國內大市場，這既是區(qū)域政策要解決的問題，也是財稅體制改革的重要任務。

一段時間以來，中國是盛行行政性的競爭各地紛紛的出臺各種優(yōu)惠政策，你的優(yōu)惠多我比你優(yōu)惠還多，形成了許多的政策洼地，不僅影響了宏觀經(jīng)濟調控效果，造成公共利益的損失，還可能違反我國對外的承諾，引發(fā)國際貿易沖突，需要清理和規(guī)范，同時我們要考慮到經(jīng)濟下行壓力。再繼續(xù)實施路徑上，我們會區(qū)分不同的情況，分類加以處理，并把握好節(jié)奏和火候。在促進統(tǒng)一市場行政的同時，保障好經(jīng)濟平穩(wěn)、較快發(fā)展。

另一方面，還有一些對要素流動及市場統(tǒng)一不支持，比如基礎養(yǎng)老保險，要通過改革清除阻礙勞動力流動的制度障礙，財政的作為還在于提供更多的基礎性公共產(chǎn)品校正對市場的扭曲，防范系統(tǒng)性風險，推動基本公共服務的均等化等等。這里面就有一個財政如何在不同層級的政府之間分配功能責任以及分配支出責任，這在去年我已經(jīng)講過了。今天我主要想講一下預算制度和社會保險。

全面公開透明的預算制度，是保證公共產(chǎn)品有效供給的重要制度安排，它提供了一個人民向政府表達偏好，并建立監(jiān)督和制約政府行為的最佳指導，并確保政府行為與決策真正對廣大民眾和納稅人負責。當前我們正在做這件事情，我剛才講到了美國的進步時代，美國進步時代在之前實際上政府只是向民眾有一份報帳單，大概100年前的進步時代才建立了公開的預算制度。這對美國的國家治理產(chǎn)生極為深遠的影響，當前我們正在做這件事情。我們要做的是學習其他國家經(jīng)驗，既要公開又不要過渡的技術化，讓人民看得懂。而且今年1月1號開始實行新的《預算法》，老的做法和新《預算法》之間還有過渡的安排，這些過渡的安排必須處理好，不處理好也會造成當前的一些系統(tǒng)性風險，這是我們正在做的事情。

另外我今天還想跟大家多一點社會保障、社會保險，因為既然財政是國家治理的基礎，也就是說它涉及到國家治理的各個方面，而且社會保險對財政的可持續(xù)會有巨大的影響，我們必須考慮長遠。首先有一點社會保險是保險的屬性，現(xiàn)在往往大家認為社會保險是公共財政屬性，這點是要強調的，必須堅持精算平衡。社會保險與個人利益密切相關，政策設計要綜合考慮人口結構的變化，人口流動代際可持續(xù)等情況，需要往后想50年或者更長的時間，要調動當代人的積極性，強化個人責任，要建立一個自身能夠精算平衡的制度，不能把缺口完全留給公共財政，實際上是留給其他納稅人，否則不僅不公平，也帶來公共財政不可持續(xù)和國家治理的危機。

另一種實際情況，也就是我們的社會養(yǎng)老保險制度建立的比較晚，是1997年開始逐步建立起來的，在此之前企業(yè)和職工并沒有養(yǎng)老保險交費，這些職工進入新的養(yǎng)老保險體系，是作為視同他交過費來對待的，從而造成了后代人必須提高繳費率，來補充老人未交費造成的缺口，這樣做當然不能說完全的不公平，但能不能提出或找到更為公平的辦法呢?十八屆三中全會提出劃撥部分國有資產(chǎn)，充實社會保障基金，以及適時的降低社會保險費率，我是這樣理解的。

在1997年以前，職工沒有養(yǎng)老保險交費，實際上使得企業(yè)的成本不真實，擴大了國有企業(yè)的資本積累，因為那時基本都是國有企業(yè)。也擴大了國家財政的收入。同時，在1997年以前，國家預算大量的投資于國有企業(yè)，這樣從兩個渠道造成了巨量的國有資產(chǎn)，因此劃撥部分國有資產(chǎn)補充社會保險基金，就是而且應該僅僅就是針對視同上交而造成的養(yǎng)老保險金的缺口。從而在此基礎之上就有條件適時降低社會保險的費率，如果沒有這個劃撥補缺口就沒有條件降低費率，這是我對三中全會相關表述的理解。

三中全會還要求，堅持精算平衡原則。我剛才講到了，要堅持社會保險的保險屬性，沒有保險屬性就沒有精算原則，所謂精算必須要參考社會的平均工資的增長水平，投資收益率，期望壽命，人口增長率，老齡化的速度，定期調整繳費率、給付率、最低的繳費年限和退休年齡，并健全多交多得的激勵機制，多交多得的激勵機制也是三中全會的原話，實現(xiàn)在全國統(tǒng)一基礎上可持續(xù)的代際平衡，這項任務我們現(xiàn)在路子很長要走，但是中國人口老齡化快速的來臨，時不待我，必須抓緊。當然社會保險不僅僅指的養(yǎng)老保險，還有醫(yī)療，醫(yī)療是另一種形式的精算，醫(yī)療保險也是保險，是另外一種形式的精算。還同醫(yī)療藥品制度改革聯(lián)系在一起更為復雜，我就不講了。

今天題目是“財稅改革與國家治理”，涉及的面很廣，我僅僅就社會保險，特別是養(yǎng)老保險講一點意見，各方面的任務很多，360項，三中全會。很多都與財政密切相關，改革任重道遠，改革已經(jīng)站在了新的起點上，面臨著更為復雜的形勢和挑戰(zhàn)，當前中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，如何確保在經(jīng)濟中高速增長，甚至暫時的衰退時仍舊能有良好的秩序，政府有責任、民族有擔當，這是經(jīng)濟再平衡后持續(xù)發(fā)展的必要條件，我們現(xiàn)在新一輪的財稅改革，94年是一個高潮，那時候相比有明顯的區(qū)別，難度也更大了。當時通貨膨脹嚴重，如果不改革就過不下去，屬于高度危機推進的改革?，F(xiàn)在是我們未雨綢繆，主動改革，全社會的危機感覺并不是那么強烈。

還有比如當時建立基礎稅收制度，主要是面對國有企業(yè)相對比較容易現(xiàn)在國有企業(yè)的經(jīng)濟總量占比不足30%，各種類型的企業(yè)并存，社會結構發(fā)生了深刻的變化，各方面訴求增多，協(xié)調起來更難了，資源約束、人口紅利釋放跟過去不一樣，過去那種雪崩式的經(jīng)濟改革效應已經(jīng)沒有了，經(jīng)濟發(fā)展更多依賴人力資本和技術進步，另外，既得利益固化，凝聚改革共識，找到最大公約數(shù)的難度也更大了。這是我們和過去不同，但是必須堅定的有時限的一項一項的做改革，是中國共產(chǎn)黨和中國政府這樣的要求，我們壓力是非常大的，我們有決心來推動的。

我們既要有近憂，因為我們面對的一些下行的壓力。我們更要注重國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個遠慮，以主動有為的姿態(tài)發(fā)揮好基礎和重要支撐作用，為國家的長治久安和中華民族的偉大復興奠定制度基礎。

我就說這么多，謝謝!

提問：我來自國務院發(fā)展研究中心，剛才樓部長從國家治理國家構建的角度闡述了我們的財政政策或者社會政策，這實際上在很多國家的做法也可以支撐這一觀點，比如新加坡的公租房、英國全民醫(yī)療保障、美國的社會保障，我想問題是，樓部長，就您看來哪一項民生政策可能會成為中華人民共和國的名片或者重點政策?

樓繼偉：謝謝!我不知道什么叫名片，但是我是從財政的角度來說，我剛才講到了社會保險是一個為緊迫的問題，因為我們面臨著老齡化社會的快速到來。而且是不可持續(xù)的。

第二是教育方面。我知道下面坐了很多大學校長，教育方面怎么能夠提高創(chuàng)造力，怎么能夠提高真正有技能的工程師和技術工人，這方面我們是有欠缺的，很大的欠缺。

第三是農業(yè)方面。農業(yè)方面也是一個不太可持續(xù)的做法，怎么樣能使得我們有更為綠色環(huán)境友好的農業(yè)，更好地利用國際社會，然后又能夠使得我們自己的農業(yè)科持續(xù)，這些方面大量的需要政策的調整和改革。

提問：剛才樓部長講三個重要問題，非常高興談到了教育的改革和發(fā)展，我想問一下樓部長，從你財政部的角度，對現(xiàn)在中國的教育、改革和發(fā)展有哪些貢獻或者哪些措施可以促進?

樓繼偉：感謝你這個問題，也是很難的問題。因為無論如何有主管部門，我們只能從財政部的角度做一些推進。那么三中全會作了規(guī)定了，教育這些機構首先要去行政化，我不知道北大[微博]、清華的你們都在這里，你們是不是還都是行政化的?去行政化這個問題我們可以推動，但是我做不了主。

提問：我們也做不了主。

樓繼偉：那我就不知道了。

第二，我們說給教育這些學校以更大的自主權，特別是你們叫做要準備創(chuàng)造國際一流的那些大學，國家給你們資源也太多了，國家希望把這些資源更多的轉為獎學金、助學金，讓一些品學兼優(yōu)的貧苦的人能夠上學，而你們自己更多的自主的，能夠提高你們自己的融資能力。至于職業(yè)教育方面，確實要和市場的需要相結合，我們自己有一套考核，有一套標準，我們能做的事情是推動別的部門，不這樣做的話我就減少給你點錢，你這樣做的話就多給。有一個非常好的條件，三中全會取消了同一些重點支出和財政收支和GDP增長掛鉤的機制，一般不采取掛鉤的方式，原來你做得好不好我必須給錢，現(xiàn)在有一點點機制了，做得差從我的標準叫理論理論，我只能做到這份上。

因為時間到了，剛才問到中尾武彥行長的問題我得說一句，因為他點到我了，他說我們兩個講到的AID和ADB是互補關系，實際進到這屋之前我們兩個有一個雙邊會談，我們是互補關系，我們正在討論下一步怎么合作，我們也談到用什么樣的標準，但是我多次表示過，我不認可最佳實踐，誰是最佳?剛才中尾武彥行長也說到，亞行需要進一步改革如果最佳就不需要改革了。因此，我們會參考現(xiàn)在多邊機構非常好的一些做法，一些比較官僚主義的做法，我們覺得特別煩瑣的一些做法，我們并不認為是最佳的，這一點我們要更多的考慮到這是一個發(fā)展中國家為主導的多邊開發(fā)機構，要考慮他們的訴求。西方有時候提出一些規(guī)則我不認為是最佳的，這個恐怕有很多西方國家參與了，咱們大家一起討論，不見得現(xiàn)存制度都是最佳，這一點我想我已經(jīng)早就表達了。

另外我跟中尾武彥很熟，除了中國和ADB之間關系之外，我們倆經(jīng)常討論的是財政問題，他剛才講到我們轉移支付對地方是根據(jù)戶籍戶口，這一點要做一點點更正，我們現(xiàn)在對地方轉移支付根據(jù)統(tǒng)計局統(tǒng)計的各地的常住戶口，已經(jīng)不是戶籍戶口，我們需要改進的地方還多得很，只是這個小問題可能我沒跟中尾武彥行長過去解釋清楚。這個我們已經(jīng)做到了。