工傷保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障體系的重要組成部分，在機(jī)器化工業(yè)社會(huì)中，它對于保障因工傷殘和死亡職工及其遺屬的法定權(quán)益，促進(jìn)安全生產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重大意義。我國歷來重視工傷保險(xiǎn)制度的建設(shè)。早在20世紀(jì)50年代初期就頒布了企業(yè)職工因工傷殘的保險(xiǎn)制度，明確了工傷及因工殘廢時(shí)的各項(xiàng)待遇。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度推行，工傷保險(xiǎn)制度也在不斷地探索和改革，1996年8月12日勞動(dòng)部頒布的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》(以下簡稱《辦法》)體現(xiàn)了改革的成果，是對我國舊的保險(xiǎn)制度一次全面的改革。在對《辦法》完善和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2003年4月27日，國務(wù)院總理溫家寶簽發(fā)中華人民共和國國務(wù)院令第375號，頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》)。我國工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)又邁出了重要的一步。結(jié)合我國工傷保險(xiǎn)制度改革的歷史進(jìn)程，通過對《條例》的透析，可以反映出我國工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨向。

一、工傷保險(xiǎn)法制建設(shè)逐步完善

工傷保險(xiǎn)制度的規(guī)范和爭議的解決需要法律作保障，建國50多年來的工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展變化都可以反映在一系列相關(guān)的工傷保險(xiǎn)法規(guī)上。1951年2月26日政務(wù)院公布、1953年1月2日修正公布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，結(jié)束了中國沒有工傷賠償制度的歷史;1978年國務(wù)院104號文件《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》中對傷殘職工的退休、護(hù)理等都做了相應(yīng)的調(diào)整;1987年12月3日國務(wù)院又頒布了《中華人民共和國塵肺病防治條例》，以法律形式明確了接塵職工擁有的各項(xiàng)權(quán)利;1996年8月《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》頒行，此乃國家勞動(dòng)部制定發(fā)布的法律文件，在法律規(guī)范的效力位階上屬于行政規(guī)章?！豆ｋU(xiǎn)條例》由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過，屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，在立法層次上較《辦法》和以往的法律文件上升了一步，體現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)制度對法律的需求不斷上升。

事實(shí)上，重視工傷保險(xiǎn)立法的作用是各國工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)的共同經(jīng)驗(yàn)，上世紀(jì)初，所有工業(yè)化國家就已幾乎將職業(yè)傷害原則具體地寫進(jìn)了本國的勞動(dòng)法規(guī)，1919年國際勞工大會(huì)后，在國際上掀起了工傷立法高潮，使工傷保險(xiǎn)走向國際化，并成為社會(huì)保險(xiǎn)在各國中覆蓋面最為廣泛的險(xiǎn)種。法律具有強(qiáng)制性，工傷保險(xiǎn)立法可以將工傷保險(xiǎn)納入強(qiáng)制實(shí)施范圍，對工傷保險(xiǎn)的推行和普及可以起到保證作用，并使工傷保險(xiǎn)運(yùn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，這將有利于工傷職工權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。我國《工傷保險(xiǎn)條例》的實(shí)施需要相配套的工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)能力鑒定等方面的法律規(guī)定予以輔助，國家有關(guān)部門也正在著手相關(guān)法規(guī)的制定和完善，可見我國工傷保險(xiǎn)制度正在走向法治化的軌道，實(shí)際上，一個(gè)自成體系的較為完整的工傷保險(xiǎn)立法，將是我們工傷保險(xiǎn)制度微粒發(fā)展的又一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、保障程度提高與合理性并存

《條例》有關(guān)工傷保險(xiǎn)適用范圍和保險(xiǎn)待遇的規(guī)定，反映了我國工傷保險(xiǎn)制度對勞動(dòng)者權(quán)益保障程度的不斷提高，而且是在與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和改革的實(shí)際情況結(jié)合的條件下，借鑒其他國家的做法加以規(guī)定的，更加適應(yīng)現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

首先，在工傷保險(xiǎn)適用范圍上?！掇k法》規(guī)定的實(shí)施范圍是“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)及其職工”，《條例》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大了適用范圍，不僅包括境內(nèi)的各類企業(yè)，還包括有雇工的個(gè)體工商戶。為了體現(xiàn)對勞動(dòng)者的特殊保護(hù)及對非法用工主體的懲治，《條例》將因各種原因而導(dǎo)致的、非法的、有瑕疵的勞動(dòng)關(guān)系納入工傷保險(xiǎn)的適用范圍?！稐l例》第六十三條規(guī)定的非法用工單位招用的勞動(dòng)者和無勞動(dòng)主體資格的童工遭受工傷事故和患職業(yè)病的，有權(quán)要求用人單位向傷殘職工或者死亡職工的直系親屬給予一次性補(bǔ)償，賠償標(biāo)準(zhǔn)得低于本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇。此條規(guī)定實(shí)際上突破了《勞動(dòng)法》上合法的勞動(dòng)關(guān)系對工傷保險(xiǎn)范圍的約束，體現(xiàn)了對勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系中作為弱者的特殊保護(hù)，這樣規(guī)定更符合勞動(dòng)關(guān)系的本質(zhì)，也更有利于對勞動(dòng)者權(quán)益的保障。

其次，在工傷保險(xiǎn)待遇上?！稐l例》對工傷保險(xiǎn)待遇的規(guī)定更為全面和合理，與國際上的同行做法較為一致?！稐l例》規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇分為醫(yī)療康復(fù)待遇、傷殘待遇和傷亡待遇。醫(yī)療康復(fù)待遇包括診療費(fèi)、藥費(fèi)、康復(fù)性治療費(fèi)及在規(guī)定的治療期內(nèi)的工資待遇;傷殘待遇包括一次性傷殘補(bǔ)助金。對工傷職工祝愿治療積欠的伙食補(bǔ)助費(fèi)達(dá)到了因工出差伙食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的70%，工傷傷殘津貼也平均達(dá)到了本人工傷前工資的70%左右?！稐l例》還特別規(guī)定，對于傷殘津貼低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的，分別由基金或者用人單位補(bǔ)足差額。這些規(guī)定體現(xiàn)了我國帶工傷保險(xiǎn)待遇上是優(yōu)厚的。應(yīng)該說，給予工傷職工及其家屬以較優(yōu)厚的待遇是有充分理由的，這是由因工的性質(zhì)所決定的。對傷殘人員來說，這是一種補(bǔ)償，對在職人員來說是一種保障。因此，工傷保險(xiǎn)待遇的優(yōu)厚原則一直是各國的共識。

《條例》基本上維持了辦法》有關(guān)工傷待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，只是就工傷待遇的享有進(jìn)行了更為全面的保障，對停止享受工傷待遇的情形作了相應(yīng)的調(diào)整，這說明我國現(xiàn)行的工傷保險(xiǎn)待遇的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)在總體上已經(jīng)適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和要求，今后需要加以完善的是工傷保險(xiǎn)待遇在支付、實(shí)施中的各種不合理的因素。條例》已經(jīng)在此方面進(jìn)行了一些努力，隨著科技的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的提高，工傷待遇面臨的將是一個(gè)不斷調(diào)整，使其自身合理化的問題。

三、工傷認(rèn)定可操作性加強(qiáng)

工傷認(rèn)定是工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)钠瘘c(diǎn)和基礎(chǔ)，是用人單位和勞動(dòng)者關(guān)注的焦點(diǎn)。對于用人單位，工傷認(rèn)定將影響到工傷保險(xiǎn)化解工傷風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)而影響到用人單位參與工傷保險(xiǎn)的積極性;對勞動(dòng)者，直接關(guān)系到勞動(dòng)者在勞動(dòng)過程中安全保障的程度及工傷補(bǔ)償問題?！掇k法》對應(yīng)認(rèn)定為工傷的情形較為含糊，操作性很差，在實(shí)踐中經(jīng)常帶來認(rèn)定上的難題，工傷認(rèn)定的程序也不完善，不利于工傷傷殘職工及時(shí)得到工傷補(bǔ)償和生活保障。《條例》針對《辦法》在實(shí)行中的問題進(jìn)行了修正，使工傷認(rèn)定更具可操作性。

《條例》明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷的七種情形和是同工傷的三種情形，解決了《辦法》中工傷與視同工傷含混不清的狀況;在突發(fā)疾病視同工傷的問題上，《條例》規(guī)定在工作時(shí)間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時(shí)內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的情形認(rèn)定為是同工傷，解決了“由于工作緊張突發(fā)疾病第一次搶救后喪失勞動(dòng)能力”的情形難以界定的實(shí)際問題。此外，在不得認(rèn)定為工傷或是同工傷的問題上，《條例》規(guī)定的三種情形，清楚明了，將《辦法》中的“犯罪或違法”改為“因犯罪或者違反治安管理傷亡”，消除了“違法”用詞太過于廣義難以確定的弊端;將“酗酒”改為“醉酒導(dǎo)致傷亡”，直接以行為的客觀結(jié)果為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免了“酗酒”與飲酒在實(shí)踐中的難以區(qū)分性;并取消了“蓄意違章”等不確定的，易引起爭議的用語和情形。

在工傷認(rèn)定程序上，《條例》對明確行政部門職能，工傷認(rèn)定申請時(shí)限上的規(guī)定，不僅體現(xiàn)了對勞動(dòng)者的保護(hù)，而且體現(xiàn)了工傷認(rèn)定行政部門工作效率的提高?！稐l例》規(guī)定，用人單位未按規(guī)定提出申請，則工傷職工或其直系親屬、工會(huì)組織可直接提出申請，時(shí)限為在工傷事故發(fā)生后或被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起一年內(nèi)，對工傷認(rèn)定申請人提供材料不完整的，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)一次性書面告知工傷認(rèn)定申請人需要補(bǔ)正的全部材料，這些規(guī)定在很大程度上解決了工傷認(rèn)定中相關(guān)單位互相推脫的問題，提高了效率，并且使勞動(dòng)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的可能性增強(qiáng)。

工傷認(rèn)定的可操作性增強(qiáng)體現(xiàn)了我國工傷保險(xiǎn)制度在不斷地改革和發(fā)展中，不僅意識到了勞動(dòng)者安全生產(chǎn)的重要性，而且逐步關(guān)注勞動(dòng)者權(quán)益實(shí)現(xiàn)的可能性，我國工傷保險(xiǎn)逐步從建立全面的，完善的工傷保險(xiǎn)制度體系過渡到工傷保險(xiǎn)實(shí)施機(jī)制及其保障功能的最終實(shí)現(xiàn)上。正如法的生命在于法的實(shí)現(xiàn)一樣，工傷保險(xiǎn)制度在現(xiàn)實(shí)生活中的貫徹執(zhí)行，發(fā)揮其應(yīng)有的保障安全生產(chǎn)，穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能，這將是我國工傷保險(xiǎn)甚至是整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系面臨的一個(gè)重大的、嶄新的課題。

四、重視工傷保險(xiǎn)管理

工傷保險(xiǎn)關(guān)系到勞動(dòng)者的基本生存問題，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展問題，完善的工傷保險(xiǎn)管理體制將有助于工傷保險(xiǎn)制度規(guī)范化運(yùn)行，有助于工傷職工權(quán)益的順利實(shí)現(xiàn)。工傷保險(xiǎn)管理體制的完善與工傷保險(xiǎn)本身同樣重要?！稐l例》的頒行，體現(xiàn)了我國在工傷保險(xiǎn)制度的建立上不斷地進(jìn)行著探索。

首先，在工傷保險(xiǎn)基金的管理上。1996年的《辦法》確立了實(shí)行工傷保險(xiǎn)基金和社會(huì)統(tǒng)籌，可以說是我國工傷保險(xiǎn)制度的一大變革，當(dāng)時(shí)規(guī)定工傷保險(xiǎn)費(fèi)用德國征集采取行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率，與國際上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的做法較為一致，有一定的合理性?！稐l例》對《辦法》規(guī)定的行業(yè)差別費(fèi)率進(jìn)行了確認(rèn)，并使之為科學(xué)?！稐l例》關(guān)于行業(yè)差別費(fèi)率檔次由國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行，適用全國范圍，改變了原來的由工傷統(tǒng)籌區(qū)政府確定的做法，保證了全國工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的一致性;在費(fèi)率上的所做的另一個(gè)改進(jìn)就是增加了“行業(yè)內(nèi)費(fèi)率檔次”，《條例》規(guī)定，“根據(jù)工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷發(fā)生率等情況在每個(gè)行業(yè)內(nèi)確定若干費(fèi)率檔次”。同一行業(yè)內(nèi)不同領(lǐng)域的工害危險(xiǎn)程度和工傷發(fā)生率是不同的，只依照行業(yè)費(fèi)率征收工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，對工傷危險(xiǎn)程度低的領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)未免有失公正，因此，“行業(yè)內(nèi)費(fèi)率檔次”的提出使工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的收繳更為科學(xué)合理?！稐l例》不僅完善了工傷保險(xiǎn)費(fèi)用和收繳制度，對工傷保險(xiǎn)基金的支出項(xiàng)目和具體使用也作了明確規(guī)定。《條例》規(guī)定，工傷保險(xiǎn)基金存入社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶，用于《條例》規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇、勞動(dòng)能力鑒定以及法律、法規(guī)規(guī)定的用于工傷保險(xiǎn)的其他費(fèi)用的支付。對支出項(xiàng)目的嚴(yán)格限制確保的基金的?？顚Ｓ?，并防止了工傷保險(xiǎn)基金因用于盈利性經(jīng)營和其他用處而流失。《條例》還提出了類似于銀行存款儲(chǔ)備金的工傷保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備金制度，規(guī)定“工傷保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)留有一定比例的儲(chǔ)備金，用于統(tǒng)籌地區(qū)重大事故的工傷保險(xiǎn)待遇支付。”《條例》有關(guān)工傷保險(xiǎn)基金的管理制度使工傷職工的權(quán)益有了穩(wěn)定的，堅(jiān)固的物質(zhì)保障。

其次，在對有關(guān)單位的監(jiān)督管理上。勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系中始終處于弱者的地位，其權(quán)益很容易受到用工方的侵犯，并且在尋找權(quán)利救濟(jì)的過程中也容易遇到各種人為的障礙，因此，《條例》通過對工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施中相關(guān)單位的監(jiān)督管理規(guī)定及法律責(zé)任的設(shè)計(jì)，保證工傷職工權(quán)益得到順利及時(shí)的保障?！扼w力》對工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理作了如下規(guī)定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照服務(wù)協(xié)議按時(shí)足額結(jié)算費(fèi)用;應(yīng)當(dāng)定期公布工傷保險(xiǎn)基金;用人單位對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)確定的繳費(fèi)費(fèi)率不服的，工傷職工或其直系親屬對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷待遇有異議的，可以依法申請行政復(fù)議或者依法提起行政訴訟等。此外，《條例》中還有對用人單位和勞動(dòng)保障行政部門的監(jiān)督。自從德國制定了“工傷災(zāi)害保險(xiǎn)法》，在世界范圍內(nèi)開始了以社會(huì)化為特征的工傷保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)程，許多國家創(chuàng)造出不少的工傷保險(xiǎn)制度成功的經(jīng)驗(yàn)，其中重視對工傷保險(xiǎn)管理的規(guī)范就是重要的一點(diǎn)。我國工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展也應(yīng)借鑒成功國家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)管理的科學(xué)化和規(guī)范化。

五、工傷預(yù)防依然受忽視

長期以來，我國工傷保險(xiǎn)制度忠實(shí)的低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，除此之外，尤其是預(yù)防，幾乎沒有列入其重要內(nèi)容中。1996年《辦法》才比較明確地提到了預(yù)防，特別是第五條規(guī)定：工傷保險(xiǎn)要于事故預(yù)防、職業(yè)病防治相結(jié)合，這是一個(gè)原則性、方針性的規(guī)定，可以說是我國在工傷保險(xiǎn)的認(rèn)識領(lǐng)域跨出了一大步，但對于工傷預(yù)防具體地實(shí)施卻沒有規(guī)定。此次《條例》的頒行依然只是原則性地提出要“促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)”，至于如何保證工傷預(yù)防實(shí)現(xiàn)并未涉及。我國工傷保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)中尚無專職的安全監(jiān)察隊(duì)伍，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局作為綜合管理全國安全生產(chǎn)工作的機(jī)關(guān)，與勞動(dòng)保障行政部門存在著職能交叉，工傷預(yù)防屬于工傷保險(xiǎn)的內(nèi)容，因此，目前勞動(dòng)保障行政部門在工傷預(yù)防上的職能難以保證工傷預(yù)防工作的開展?？梢哉f，我國目前的工傷保險(xiǎn)模式依然是“重補(bǔ)償，輕預(yù)防”。

從工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展史看，在過去一個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐中，工傷保險(xiǎn)的立足點(diǎn)，一直是對因工受到傷害的職工及家屬進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償一直被視為工傷保險(xiǎn)的中心。但實(shí)踐證明，這是一種近視的消極指導(dǎo)思想的產(chǎn)物。國際學(xué)術(shù)界達(dá)成的新的認(rèn)識認(rèn)為，事后處置雖然使工傷職工在經(jīng)濟(jì)上有所補(bǔ)償，但不能從根本上減少或避免職工工傷事故的發(fā)生。因此，補(bǔ)償不可能是勞動(dòng)者的全部心聲，更不能代表勞動(dòng)者的根本利益，只有強(qiáng)化預(yù)防工作，防患于未然，減少甚至避免工傷事故，才是勞動(dòng)者的最大企求。因此工傷保險(xiǎn)的立足點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)移，即把預(yù)防工作放在首位，這已成為當(dāng)今工傷保險(xiǎn)發(fā)展中的國際潮流，世界上最早實(shí)行工傷保險(xiǎn)的德國早在60年代起就在尋求強(qiáng)化預(yù)防工作的途徑，并做出了有益的嘗試和探索。事實(shí)上，工傷預(yù)防作為工傷保險(xiǎn)的重要內(nèi)容是一種客觀的需要。工傷預(yù)防減少了工傷事故的發(fā)生，從根本上保障了職工的切身利益，工傷預(yù)防可以減少工傷保險(xiǎn)的支出和工傷保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)壓力，從而可以降低企業(yè)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，減輕企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。可以說在工傷保險(xiǎn)未來得發(fā)展中，工傷預(yù)防有代替工傷補(bǔ)償而成為工傷保險(xiǎn)的核心內(nèi)容。

我國要加強(qiáng)工傷預(yù)防工作，首先要進(jìn)行思想上的調(diào)整。工傷保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)思想已經(jīng)發(fā)生了根本變化，已從原來純粹的生活保障，逐步轉(zhuǎn)向包括預(yù)防、保障、補(bǔ)償、康復(fù)大環(huán)節(jié)的一體化保障。不僅要事后做到補(bǔ)償，事前要注意預(yù)防;不僅要重視治療，而且要使其盡快康復(fù)重新走向社會(huì)。重保險(xiǎn)給付，輕預(yù)防，輕康復(fù)的傳統(tǒng)觀念已經(jīng)成為我國工傷保險(xiǎn)制度中主要的薄弱環(huán)節(jié)，工傷保險(xiǎn)制度指導(dǎo)思想的調(diào)整，可能是我國工傷保險(xiǎn)制度未來發(fā)展的關(guān)鍵因素和真正前提。