“十二五”是經濟社會發(fā)展的攻堅時期，同時也是社會保障改革的關鍵時期。在這一時期，社會保障改革的指導思想概括起來是十二個字——“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”。

“十二五”社會保障改革：框架、理念和難題

剛剛過去的2010年注定是中國社會保障改革歷史上的重要年份，因為這一年，自1993年開始起草、歷經十七年、三次上報、四次全國人大常委會審議的《社會保險法》正式頒布了。這是一部在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，也是今后中國社會保障制度改革的一塊重要基石，具有里程碑意義。透過《社會保險法》，我們可以看出“十二五”以及今后更長時期中國社會保障制度改革的框架和理念。

社會保障改革的基本框架

2020年我國要全面建成小康社會，其中建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是重要內容?！笆濉笔墙洕鐣l(fā)展的攻堅時期，同時也是社會保障改革的關鍵時期。在這一時期，社會保障改革的指導思想概括起來是十二個字——“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”?！皬V覆蓋”強調覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，人人享有社會保障;“?；尽睆娬{社會保障水平與經濟社會發(fā)展水平相適應，避免陷入“福利陷阱”;“多層次”強調社會保障體系由托底層、主干層和補充層構成，共同組成完整架構;“可持續(xù)”強調探索建立長效機制，將解決現實突出問題、歷史遺留問題和解決長遠體制機制問題有機結合起來。

在多層次的社會保障框架體系之中，“托底層”包括最低生活保障、醫(yī)療救助、農村“五?！钡?“補充層”包括企業(yè)年金、職業(yè)年金、補充醫(yī)療保險、商業(yè)保險等;而核心是“主干層”——社會保險。《社會保險法》規(guī)范的即是“社會保險”，具體包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險。這其中，又以基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險最為復雜?；攫B(yǎng)老保險不僅包括職工基本養(yǎng)老保險，而且包括新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險;基本醫(yī)療保險不僅包括職工基本醫(yī)療保險，而且包括新型農村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。

社會保障改革的三個“平等”理念

這次的《社會保險法》有三大突出亮點：一是覆蓋全民，二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，三是轉移接續(xù)和基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。從中，我們可以看出社會保障改革的三個“平等”理念：一是公私平等，二是城鄉(xiāng)平等，三是地區(qū)平等。

覆蓋全民與公私平等

其一，基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度覆蓋了我國城鄉(xiāng)全體居民。其二，工傷保險、失業(yè)保險和生育保險制度覆蓋了所有用人單位及其職工。其三，被征地農民按照國務院規(guī)定納入相應的社會保險制度。其四，在中國境內就業(yè)的外國人，也應當參照《社會保險法》規(guī)定參加我國的社會保險。

“覆蓋全民”體現了“公私平等”的理念?；仡?0世紀80、90年代，當時的社會保障制度僅覆蓋公有部門，私營部門不在保障范圍之列;而且，當時的社會保障改革基本是作為國有企業(yè)改革的配套工程，而不是作為一項獨立的改革實施的。反觀今天的《社會保險法》，我們發(fā)現，不論公有部門還是私有部門，只要是中國居民，甚至包括在中國境內就業(yè)的外國人，都屬于社會保險的覆蓋對象，“公私平等”的理念逐漸確立。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與城鄉(xiāng)平等

其一，《社會保險法》總則第4條規(guī)定，中華人民共和國境內的用人單位和個人依法繳納社會保險費，后續(xù)各專章也有類似表述，這是不區(qū)分城鎮(zhèn)和農村的。其二，《社會保險法》第22條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農村社會養(yǎng)老保險合并實施?？梢?，法律預留了打通城鄉(xiāng)的通道，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障留下了空間。其三，《社會保險法》第95條規(guī)定，進城務工的農村居民依照本法規(guī)定參加社會保險，即按照與城鎮(zhèn)統(tǒng)一的規(guī)則參保。其四，《社會保險法》第96條規(guī)定，征收農村集體所有的土地，應當足額安排被征地農民的社會保險費，按照國務院規(guī)定將被征地農民納入相應的社會保險制度。比如，被征地農民到用人單位就業(yè)的，應當參加全部五項社會保險;對于未就業(yè)，轉為城鎮(zhèn)居民的，可以參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險;繼續(xù)保留農村居民身份的，可以參加新型農村社會養(yǎng)老保險和新型農村合作醫(yī)療。

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”體現了“城鄉(xiāng)平等”的理念。在過去相當長的時間，農村居民對國家的社會保障不敢“奢望”，有無社會保障成了區(qū)隔城鎮(zhèn)和農村的重要標志之一。隨著經濟的發(fā)展、改革的深入和民眾的覺醒，人們逐漸意識到，社會保障不是城鎮(zhèn)專屬的特權，農村居民同樣有權享有，“城鄉(xiāng)平等”的理念逐漸確立。

轉移接續(xù)、基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌與地區(qū)平等

《社會保險法》第19條、32條和52條分別規(guī)定，個人(職工)跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關系、基本醫(yī)療保險關系、失業(yè)保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付。此外，《社會保險法》第64條規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定。

“轉移接續(xù)”和“基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌”，體現了“地區(qū)平等”的理念。在過去相當長的時間，各省、各地市、甚至各縣的社會保險基金相互獨立，各自為政，而且社會保險關系跨統(tǒng)籌地區(qū)無法接續(xù)，導致許多勞動者被迫頻繁退保，社會保險待遇受到很大影響。這次《社會保險法》一舉打破了這一地區(qū)沖突的歷史難題，明確規(guī)定社會保險關系可以跨地區(qū)轉移接續(xù)，并且規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，頗有戰(zhàn)略眼光，“地區(qū)平等”的理念逐漸確立。

以上三項“平等”理念，即公私平等、城鄉(xiāng)平等和地區(qū)平等，不僅有利于消除制度障礙，便利勞動者在公有部門和私營部門之間、城鎮(zhèn)和農村之間、各省之間的自由合理流動，保障勞動者的合法權益，而且有利于在更大范圍內分散風險，調劑基金盈虧，提高資金使用效率，實現社會保險基本制度的統(tǒng)一。

社會保障制度的管理執(zhí)行

社會保障改革成功與否，不僅重在制度設計，而且重在管理執(zhí)行。這其中，有三個問題需要特別重視：一是社會保險費能否收得上來?二是社會保險基金能否保證安全?三是社會保險待遇能否按時足額支付?

社會保險費的征收

從過去近二十年的情況看，社會保險費的征繳情況一直不如人意，用人單位惡意偷逃繳費現象十分嚴重。對此，《社會保險法》規(guī)定了強制征繳。用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令其限期繳納或者補足，進一步還可采取若干措施。一是直接劃撥。逾期仍不繳納或者補足的，社會保險費征收機構可以申請縣級以上有關行政部門作出從用人單位存款賬戶中劃撥社會保險費的決定，并書面通知其開戶銀行或者其他金融機構劃撥社會保險費。二是要求擔保延繳。用人單位賬戶余額少于應當繳納的社會保險費的，社會保險費征收機構可以要求該用人單位提供擔保，簽訂延期繳費協議。三是扣押查封拍賣。用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔保的，社會保險費征收機構可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產，以拍賣所得抵繳社會保險費。

社會保險基金的安全性

社會保險基金作為老百姓的“養(yǎng)命錢”，能否保證基金安全?上海社保案為我們敲響了警鐘。為保證社?；鸬陌踩?，《社會保險法》要求，社會保險基金?？顚Ｓ?，任何組織和個人不得侵占或者挪用。社會保險基金不得違規(guī)投資運營，不得用于平衡其他政府預算，不得用于興建、改建辦公場所和支付人員經費、運行費用、管理費用，或者違反法律、行政法規(guī)規(guī)定挪作其他用途。而且，社會保險經辦機構應當定期向社會公布參加社會保險情況以及社會保險基金的收入、支出、結余和收益情況。此外，對于具有戰(zhàn)略儲備性質的全國社會保障基金，也應當定期向社會公布收支、管理和投資運營的情況。

社會保險待遇的按時足額支付

用人單位和個人參加了社會保險，能否保證當需要領取時，社會保險待遇能夠按時足額支付?一方面，《社會保險法》規(guī)定社會保險經辦機構應當按時足額支付社會保險待遇，當社會保險基金出現支付不足時，縣級以上人民政府給予補貼。另一方面，人力資源和社會保障部表示，“十二五”時期要進一步提高社會保障管理服務水平：一是以基層為重點加強社會保障基層服務平臺建設;二是加強社會保障信息網絡建設，及時、準確記錄保障對象的繳費和權益，確保待遇支付;三是大力推進社會保障卡的應用，方便參保者隨時隨地查詢自己的權益記錄，對全體參保群眾做到 “記錄一生，服務一生，保障一生”。

社會保障改革的難題

《社會保險法》的頒布，對推進社會保障改革具有重要意義，但也不能幻想社會保障改革的難題就此迎刃而解了。事實上，中國社會保障改革的未來之路，仍將十分曲折。比如下一步，如何優(yōu)化設計中國的養(yǎng)老保險制度?具體而言，能否提高退休年齡?如何實行基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌?如何推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革?每一個都是富有爭議的難題。

關于退休年齡

中國目前執(zhí)行的退休年齡政策基本是建國初期確定的，一直延用至今。在人口老齡化的大背景下，提高退休年齡看來是一個趨勢，但考慮這一政策時需要十分謹慎。前一陣法國爆發(fā)工人大罷工，提高退休年齡(從60歲提高到62歲)是主要原因，這給我們提供了前車之鑒，但我們也不能因此畏首畏尾，不再研究提高退休年齡事宜。中國目前的退休年齡有60歲、55歲、50歲甚至更低，未來五年是否提高，提高退休年齡是否會顯著影響就業(yè)，社會公眾能否接受?如果提高退休年齡，如何提高，是先統(tǒng)一男女退休年齡還是在現有基礎上分別提高?如果提高退休年齡，在多長時間內提高到位，如何做到小步漸進?這些問題都需要認真研究。

關于基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌

大約十年前，筆者參加過世界銀行和財政部共同主辦的一期社會保障改革專題研修班，令我印象深刻的是一次課堂討論，世界銀行的專家問學員，如果實行基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，你們是否贊成?兩位學員的回答針鋒相對。一位來自遼寧的學員說完全贊成搞全國統(tǒng)籌，作為基本養(yǎng)老保險制度，應該在全國范圍內實現統(tǒng)一，解決各省之間養(yǎng)老保險負擔畸輕畸重的不均衡現象。另一位來自廣東的學員說反對搞全國統(tǒng)籌，應當允許各省之間存在差異，并且說如果要搞全國統(tǒng)籌，廣東目前的基金盈余可能很快就會大幅消耗。這一爭議說明，全國統(tǒng)籌不是簡單的一聲令下就可以統(tǒng)起來的，它涉及中央和地方、各地方之間利益關系的重大調整，所以既要統(tǒng)一規(guī)范，又要考慮各地特點，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。中央“十二五”規(guī)劃建議提出“實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，可視為制定了時間表，從現在到2015年，如何實現全國統(tǒng)籌，挑戰(zhàn)巨大。

關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

《社會保險法》第10條規(guī)定，公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定。之前在草案征求意見的過程中，對這一條有2125條反對意見。意見認為，公務員不需繳納養(yǎng)老保險費而享受高額養(yǎng)老金，同時企業(yè)職工繳費負擔沉重但養(yǎng)老金水平卻遠遠低于公務員;在過去公務員與有的企業(yè)職工都屬于干部的歷史背景下，這種懸殊差距的不合理性更加凸顯;草案規(guī)定使已有的不平等合法化，建議公務員與企業(yè)職工實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。雖然最后頒布的法律沒有對此作出修訂，但推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，是統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度的必然要求，是需要繼續(xù)探索的。當然，在改革過程中，如何實行統(tǒng)賬結合的基本制度，如何建立適合機關事業(yè)單位特點的補充養(yǎng)老保險或職業(yè)年金，如何實現新老制度的銜接和過渡，這些問題在“十二五”期間能否破解，目前都是未知數。

《禮記·禮運》說：“大道之行也，天下為公;選賢與能，講信修睦，故人不獨親其親，不獨子其子;使老有 所終，壯有所用，幼有所長;矜(同鰥)、寡、孤、獨、廢、疾者皆有所養(yǎng)”。這描繪了一幅人類理想社會的美好圖景——政治民主、經濟安全、社會和諧。改革完善社會保障制度，我們正行進在建設人類理想社會的道路上。