談及中國(guó)養(yǎng)老金改革現(xiàn)狀，清華大學(xué)養(yǎng)老金工作室主任楊燕綏直言，公務(wù)員養(yǎng)老金過高成為眾矢之的，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革僵局難破，城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇逐年下降。

作為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的見證者，她指出，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)先天畸形的制度，亟待結(jié)構(gòu)調(diào)整，而讓事業(yè)單位加入到城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)這樣一個(gè)本身就問題重重的制度中去，只會(huì)讓整體結(jié)構(gòu)調(diào)整更加艱難，事業(yè)單位改革也會(huì)遭遇擱淺。

作為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革清華方案的主要設(shè)計(jì)者，楊燕綏為沉疴多年的養(yǎng)老保險(xiǎn)開出的藥方是，建立中央政府統(tǒng)籌的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時(shí)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)全民個(gè)人賬戶養(yǎng)老金（含職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人儲(chǔ)蓄）。

對(duì)于公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之路，她指出，公務(wù)員和事業(yè)單位也應(yīng)進(jìn)入到國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金系統(tǒng)，以職業(yè)養(yǎng)老金替代退休金，對(duì)接國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，帶動(dòng)全國(guó)養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先天畸形

《21世紀(jì)》：事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市試點(diǎn)，但是成效不佳，您認(rèn)為癥結(jié)何在？如何才能推進(jìn)改革步伐？

楊燕綏：目前事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革陷入僵局，是因?yàn)闆]有一個(gè)適當(dāng)?shù)母母锓桨浮?/P>

原來的思路是事業(yè)單位參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但該養(yǎng)老保險(xiǎn)本身存在費(fèi)率過高、社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶混賬管理、個(gè)人賬戶空賬運(yùn)營(yíng)和記賬利息低，養(yǎng)老金替代率逐年下降等問題。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高、待遇低，本身即應(yīng)當(dāng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

因此，試點(diǎn)地區(qū)消極對(duì)待向企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度靠攏式改革，只改“進(jìn)口”，即試點(diǎn)地區(qū)也讓事業(yè)單位職工繳納工資的2%-5%進(jìn)入個(gè)人賬戶，但是不改“出口”，事業(yè)單位職工的退休金并不是按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，實(shí)際還是照常發(fā)。

《21世紀(jì)》：現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在如此多問題的根源是什么？

楊燕綏：這需要追溯歷史。1998年開始執(zhí)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施推出的，但這個(gè)配套措施并不配套。因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)收繳費(fèi)率是按照原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下國(guó)有企業(yè)的員工人數(shù)、工資基數(shù)和退休人員人數(shù)的比例來測(cè)算的。但當(dāng)年國(guó)企改革引發(fā)大量工人下崗，提前退休轉(zhuǎn)化成養(yǎng)老金領(lǐng)取者，當(dāng)時(shí)全國(guó)平均退休年齡只有47歲，計(jì)劃中的繳費(fèi)人與領(lǐng)取人之間的贍養(yǎng)比和實(shí)際贍養(yǎng)比例差異明顯。這個(gè)改革計(jì)劃一出生就是個(gè)畸形兒，執(zhí)行初始政府就發(fā)現(xiàn)收上來的養(yǎng)老金不夠支出，中央必須轉(zhuǎn)移支付。

但當(dāng)時(shí)中央沒有公共財(cái)政、社保預(yù)算的概念和做法，中央轉(zhuǎn)移支付能力非常有限，于是挪用個(gè)人賬戶，導(dǎo)致社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶長(zhǎng)期混賬管理、個(gè)人賬戶空賬運(yùn)營(yíng)。

《21世紀(jì)》：你曾說過，目前我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)28%的費(fèi)率是全世界最高的費(fèi)率，為何如此高費(fèi)率依然不夠養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付？

楊燕綏：這個(gè)新制度把過去的養(yǎng)老金負(fù)債和新制度負(fù)債混在一起，它不僅支付了下崗提前退休人員的養(yǎng)老金，而且還要支付以前已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金。這樣就使這個(gè)制度無論從贍養(yǎng)比還是資金籌集和供給能力，從一開始就不配套，隨著時(shí)間推移，問題日益嚴(yán)重。

現(xiàn)在28%的高費(fèi)率不是應(yīng)對(duì)已經(jīng)到來的老齡化的良藥。到2015年以后，預(yù)計(jì)勞動(dòng)人口每年約以800萬的速度開始下降，繼續(xù)保持28%的費(fèi)率使得企業(yè)負(fù)擔(dān)太重，也讓個(gè)人生活水平下降。年輕人在20多歲最需要解決的是養(yǎng)孩子和買房子，而不是儲(chǔ)備養(yǎng)老金，現(xiàn)在政府定這么高的費(fèi)率，年輕人感到養(yǎng)孩子和買房子負(fù)擔(dān)太重，淪為孩奴和房奴。

因此政府一方面需要降低費(fèi)率、拉動(dòng)消費(fèi)，另一方面又要提高養(yǎng)老儲(chǔ)蓄應(yīng)對(duì)老齡化，陷于“兩面楚歌”當(dāng)中，要解決問題只能通過精細(xì)的制度設(shè)計(jì)。

事業(yè)單位加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)成本高、效果差

《21世紀(jì)》：如果讓事業(yè)單位加入到城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)里，會(huì)出現(xiàn)什么局面？

楊燕綏：從財(cái)務(wù)上說，事業(yè)單位馬上要承擔(dān)28%的費(fèi)率，因?yàn)槭聵I(yè)單位職工要繳納個(gè)人工資8%，事業(yè)單位也要籌集20%，這20%到底是財(cái)政出錢還是讓事業(yè)單位自己籌集資金，目前并不明晰。如果事業(yè)單位面臨自己籌集資金的壓力，其公益性難免受到影響。即使這樣，事業(yè)單位的養(yǎng)老金水平也會(huì)出現(xiàn)大幅度下降。

現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金只有很少的地方能發(fā)到2000元，全國(guó)平均水平也就是1300-1400元。而事業(yè)單位按傳統(tǒng)，退休金是其個(gè)人最后工資的80%以上，拿個(gè)三四千元不成問題。這樣一來，事業(yè)單位退休收入降低千元，他們肯定不愿意。而政府的思路是通過職業(yè)年金來彌補(bǔ)，但職業(yè)年金的錢從哪來呢，經(jīng)過我們的測(cè)算，要建立職業(yè)年金，需要單位再出8%，個(gè)人再出8%，總共增加16%的費(fèi)率，加上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)28%的費(fèi)率，總共是44%的費(fèi)率來推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。

《21世紀(jì)》：這一改革方案，個(gè)人需要承擔(dān)16%費(fèi)率，單位要繳納28%費(fèi)率，那單位繳納的這筆錢從哪里來？通過財(cái)政撥款嗎？

楊燕綏：事業(yè)單位分類改革完畢之后，保留下來的事業(yè)單位屬于公益部門，應(yīng)該由財(cái)政撥款，但是財(cái)政能撥出來這個(gè)錢嗎？

而且我們測(cè)算，即使由財(cái)政撥款，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇跟改革之前相比，還是略有下降的，事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率達(dá)不到現(xiàn)在的80%以上，只有70%左右。如果政府要保證事業(yè)單位養(yǎng)老待遇不下降，政府還要拿出一筆錢作為養(yǎng)老基金投入。這是一個(gè)成本昂貴效果欠佳的制度。

我認(rèn)為，現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)本身就應(yīng)該進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，它非但不調(diào)整還要讓事業(yè)單位加入進(jìn)去，這是一個(gè)非常錯(cuò)誤的選擇。實(shí)際上這不僅使養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整推延，而且也降低事業(yè)單位整體改革的熱情。

養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)可改為社會(huì)保障稅

《21世紀(jì)》：如何對(duì)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整？

楊燕綏：養(yǎng)老金制度安排應(yīng)該分為兩個(gè)部分和兩級(jí)目標(biāo)：第一個(gè)是國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，由政府籌資解決所有老年人吃飯問題，克服貧困；第二個(gè)是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與個(gè)人積累能力、用人單位繳費(fèi)和投資收益關(guān)聯(lián)，讓勞動(dòng)者、納稅人通過建立養(yǎng)老個(gè)人賬戶，得到稅收的減免、養(yǎng)老金公共服務(wù)系統(tǒng)的服務(wù)，能有審慎專業(yè)的投資保值增值，保證其體面生活，具有消費(fèi)、納稅、投資能力。

養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)做到“社會(huì)統(tǒng)籌國(guó)民化，個(gè)人賬戶全民化”。“社會(huì)統(tǒng)籌國(guó)民化”是指社會(huì)統(tǒng)籌由中央政府負(fù)責(zé)，建立養(yǎng)老金稅，而不是中央向地方收費(fèi)。這個(gè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整需要把現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)統(tǒng)籌賬戶對(duì)所有人打開。

“中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金國(guó)民化，個(gè)人賬戶制度化市場(chǎng)化”。政府要擔(dān)負(fù)基礎(chǔ)養(yǎng)老金確保發(fā)放的責(zé)任，它應(yīng)該“全覆蓋”“?；尽?，而不是現(xiàn)在政府說的“廣覆蓋”。我認(rèn)為政府在養(yǎng)老問題上不要給自己留余地，誰老了都需要養(yǎng)老金?！氨；尽钡摹盎尽笔侵赴凑债?dāng)?shù)叵M(fèi)支出的一定比例，讓人們都吃上飯，堅(jiān)持公平原則。

由中央建立養(yǎng)老統(tǒng)籌基金。其實(shí)因?yàn)樗腥硕家U納，實(shí)際上已經(jīng)是一種稅了，我建議把現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)由費(fèi)改為社會(huì)保障稅。我們計(jì)算過，在這個(gè)方案下，用于基礎(chǔ)養(yǎng)老的稅率，企業(yè)10%左右，個(gè)人4%左右。企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)都大大減輕，就有余力拿出資金給個(gè)人養(yǎng)老金賬戶繳費(fèi)，如果個(gè)人按工資6%，企業(yè)按8%繳入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶會(huì)成長(zhǎng)的非常快。

這里的一個(gè)關(guān)鍵問題是要整合現(xiàn)在公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)等各類個(gè)人賬戶，只要是我國(guó)公民養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶都匯集到一個(gè)池子里來。

《21世紀(jì)》：在養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整這一大改革框架下，一些配套制度比如稅收減免政策應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？

楊燕綏：首先要制定養(yǎng)老金條例，讓所有人都有個(gè)人賬戶，建立國(guó)家公共的個(gè)人賬戶養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)，委托銀行來做賬戶管理，每個(gè)我國(guó)公民都在銀行建立一個(gè)實(shí)名制個(gè)人賬戶，這個(gè)賬戶一般鎖定到退休，除非遇到疾病、重大災(zāi)害和特殊情況，否則不可以提前領(lǐng)取。他們退休之后，每個(gè)月領(lǐng)取年金。

不管從事什么職業(yè)的人，這一生當(dāng)中只要有錢，愿意往養(yǎng)老金賬戶里存錢，政府就應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)，給予所得稅減免。減稅思路是，針對(duì)克服貧困的第一支柱養(yǎng)老金目標(biāo)，政府在繳費(fèi)、投資和領(lǐng)取三個(gè)階段均免繳各項(xiàng)稅費(fèi)；針對(duì)體面生活的第二支柱養(yǎng)老金目標(biāo)，在繳費(fèi)和投資兩個(gè)環(huán)節(jié)免稅，在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)對(duì)超過起征額部分征收個(gè)人所得稅；對(duì)養(yǎng)老金高收入人群實(shí)行較高的稅率。

《21世紀(jì)》：對(duì)于個(gè)人而言，什么時(shí)候開始往個(gè)人賬戶里交錢？這種繳費(fèi)是強(qiáng)制性質(zhì)的嗎？

楊燕綏：我建議從16歲開始就可以往個(gè)人賬戶里繳費(fèi)，但是具體什么時(shí)候交錢，四個(gè)字：擇時(shí)酌情。所謂“擇時(shí)”是因?yàn)?0多歲的時(shí)候年輕人需要結(jié)婚買房，他這時(shí)候不想存很多養(yǎng)老金，而且那么早放進(jìn)去，也可能會(huì)貶值，所以此時(shí)不應(yīng)強(qiáng)制，而是用稅收優(yōu)惠激勵(lì)他。 我認(rèn)為30歲甚至35歲以前都不強(qiáng)制往個(gè)人賬戶存錢，但是35歲到55歲期間必須強(qiáng)制，35歲到55歲的人每年往個(gè)人賬戶設(shè)定一個(gè)養(yǎng)老繳費(fèi)最低限額并設(shè)定一個(gè)終生的最高限額。因?yàn)閭€(gè)人賬戶享受稅收優(yōu)惠，設(shè)置終生最高限額是為了避免其成為富人避稅所。

挪用個(gè)人賬戶1萬億

《21世紀(jì)》：你建議的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，基本養(yǎng)老金做到中央統(tǒng)籌由費(fèi)改稅這一變化，將給政府管理帶來哪些挑戰(zhàn)？

楊燕綏：中央需要加強(qiáng)財(cái)政的預(yù)算能力，我建議在人力資源與社會(huì)保障部下設(shè)國(guó)家社?？偩重?fù)責(zé)根據(jù)全國(guó)人口的數(shù)據(jù)做養(yǎng)老金需求測(cè)算和待遇調(diào)整。同時(shí)各個(gè)省要建立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金管理，將原來的養(yǎng)老處分成兩塊，一塊是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放辦公室，另一塊是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金管理委員會(huì)。

管理委員會(huì)相當(dāng)于養(yǎng)老金的受托人，負(fù)責(zé)制定投資策略，在市場(chǎng)選擇賬管、投管、托管。

還要按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定“國(guó)家建立全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼，個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼為公民身份號(hào)碼”的精神，將社保卡與身份證合并，建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障賬戶，從這個(gè)賬戶分立出來一個(gè)養(yǎng)老金賬戶。

《21世紀(jì)》：要選擇這一路徑，目前需要跨越哪些門檻？

楊燕綏：第一，財(cái)政能不能拿出錢來？因?yàn)閭€(gè)人賬戶要統(tǒng)一，走市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，意味著個(gè)人賬戶必須做實(shí)，不能挪用。但現(xiàn)在還有相當(dāng)多地方是靠挪用個(gè)人賬戶來發(fā)養(yǎng)老金的。目前全國(guó)挪用個(gè)人賬戶我們估計(jì)將近1萬億資金，財(cái)政能不能拿出預(yù)算把這個(gè)窟窿給補(bǔ)上？

第二，養(yǎng)老金受托人是誰？現(xiàn)在政府部門是一見錢都上來做，沒有錢就都跑了。必須通過制定《養(yǎng)老金法》，或者是在《社保法》下出臺(tái)《養(yǎng)老金條例》來解決受托人制度設(shè)計(jì)問題。我建議各地建立受托人委員會(huì)。

第三，要選擇養(yǎng)老金的投資機(jī)構(gòu)。只有建立中國(guó)的養(yǎng)老金市場(chǎng)，才能讓個(gè)人賬戶增值。我認(rèn)為在中國(guó)應(yīng)該設(shè)立一個(gè)四六分的市場(chǎng)，40%的市場(chǎng)歸全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，由它分成儲(chǔ)備基金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金兩個(gè)基金，分開運(yùn)作。個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金不僅投資資本市場(chǎng)，也投資政府債券，以及公共項(xiàng)目，確保保值增值，而且跟通貨膨脹掛鉤。讓它成為今后政府治理的一個(gè)溫度計(jì)，當(dāng)政府通貨膨脹太嚴(yán)重，個(gè)人賬戶增值幅度跑不贏CPI的時(shí)候，理事會(huì)就要亮黃燈，甚至亮紅燈，告訴政府CPI必須要治理，這可以促進(jìn)中國(guó)的公共治理；60%的市場(chǎng)放開給社保理事會(huì)和建立企業(yè)年金的企業(yè)聘請(qǐng)的基金公司在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)。

公務(wù)員和事業(yè)單位應(yīng)引領(lǐng)養(yǎng)老金改革結(jié)構(gòu)調(diào)整

《21世紀(jì)》：在公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)不同步改革的情況下，如何保證事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的公平性和徹底性？公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)如何進(jìn)行改革？

楊燕綏： 公務(wù)員和事業(yè)單位的改革應(yīng)該引領(lǐng)中國(guó)養(yǎng)老金制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，而不是讓他們參加現(xiàn)行制度，更不是讓他們自己獨(dú)立起來。

只有公務(wù)員和事業(yè)單位都加入個(gè)人賬戶職業(yè)養(yǎng)老金，讓政府本身和養(yǎng)老金改革利益相關(guān)，政府才能真正下功夫去治理養(yǎng)老金市場(chǎng)。

我建議，改革方式是從執(zhí)行那年開始，公務(wù)員和事業(yè)單位的退休金每年下降一個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)政府為其建立職業(yè)年金，每年職業(yè)年金增加一個(gè)百分點(diǎn)，此消彼長(zhǎng)，而個(gè)人拿到的金額不變。這樣退休金逐漸降下來，降20多年后公務(wù)員和事業(yè)單位都跟老百姓拿同樣的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時(shí)職業(yè)年金也建立起來，第一年退休的人可能賬戶里只有一年年金，第二年退休的人有兩年年金，以此類推，職業(yè)年金的替代能力越來越強(qiáng)。經(jīng)過20多年最后就形成，退休金從80%降到30%，職業(yè)年金從一個(gè)百分點(diǎn)增長(zhǎng)到最后能承擔(dān)50%的替代率的局面。這樣前臺(tái)不動(dòng)，后臺(tái)動(dòng)，在不傷及公務(wù)員和事業(yè)單位員工利益的情況下，中國(guó)的養(yǎng)老金市場(chǎng)便形成了。

我們測(cè)算過，這樣改革最初財(cái)政負(fù)擔(dān)挺重，但隨后財(cái)政為公共部門支出的養(yǎng)老金開始曲線下降，到20年后財(cái)政負(fù)擔(dān)就徹底下降了。

《21世紀(jì)》：這一改革方案并不傷及公務(wù)員和事業(yè)單位利益，但目前并未付諸實(shí)施，問題出在哪里？

楊燕綏：公務(wù)員和事業(yè)單位并不反對(duì)，但這畢竟涉及到改動(dòng)，需要決策部門下決心。特別需要指出的是，在老齡化背景下，這一決心不下不行，因?yàn)殡S著社會(huì)老齡化進(jìn)程的加速，納稅的人會(huì)越來越少，公務(wù)員和事業(yè)單位全靠納稅人當(dāng)期的繳稅來支付他們高額的養(yǎng)老金，這一局面難以長(zhǎng)期持續(xù)。所以政府應(yīng)該也必須拿出改革的勇氣和魄力。