無憂保社保知識(shí)早報(bào)：中國(guó)人口老齡化的現(xiàn)狀與問題

2012年和2013年是中國(guó)人口老齡化發(fā)展過程中具有重要意義的年份。隨著1952年和1953年出生的人口進(jìn)入老年期，中國(guó)社會(huì)迎來了第一個(gè)老年人口增長(zhǎng)高峰。截至2012年底，我國(guó)老年人口數(shù)量達(dá)到1.94億，比上年增加891萬，占總?cè)丝诘?4.3%，其中80歲及以上高齡老年人口達(dá)2273萬人，2013年老年人口數(shù)量將突破2億大關(guān)，達(dá)到2.02億，老齡化水平將達(dá)到14.8%。[1]而到2020年底，中國(guó)60周歲以上老年人將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億。[2]而80周歲以上的高齡老人在2020年將達(dá)到3067萬人，占老年人口的12.37%。[3]

與此相比，中國(guó)人均GDP按2013年人民幣對(duì)美元年平均匯率6.1932計(jì)算，2013年中國(guó)GDP約合91849.93億美元，人均GDP約為6767美元，世界排名約83位。[4]因而，從人口老齡化的經(jīng)濟(jì)條件來看，中國(guó)還屬于中下等收入國(guó)家，無論是政府財(cái)政能力還是公民個(gè)人與家庭的收入水平，解決養(yǎng)老問題的經(jīng)濟(jì)能力還比較弱。老齡人口規(guī)模大，人口老齡化速度快，以及“未富先老”成為中國(guó)人口老齡化的基本特征。在中國(guó)人口老齡化快速發(fā)展的今天，這一特征越來越成為影響老年人福利的重要因素。就此而言，21世紀(jì)的中國(guó)將是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)。

作為全球老齡問題最嚴(yán)峻的國(guó)家之一，中國(guó)人口老齡化與“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化發(fā)展、城市化進(jìn)程并存”[5]，面臨復(fù)雜而充滿變數(shù)的社會(huì)環(huán)境。從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與人口老齡化的關(guān)系來看，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制由國(guó)家控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的開放經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，不僅改變了人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也使人們的經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。市場(chǎng)變動(dòng)使人們的工作和收入處于不穩(wěn)定狀態(tài)；大量農(nóng)村人口流動(dòng)到城市打工謀生，改變了他們的生活方式和收入方式，使得以傳統(tǒng)的家庭為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式和生活保障機(jī)制，演變成靠不穩(wěn)定的打工收入來維持，不確定因素越來越影響人們的經(jīng)濟(jì)生活。即使在物質(zhì)生活相對(duì)富裕的人群中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化也會(huì)給他們的生活帶來不利的影響。就像2008年全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)所造成的世界性金融資產(chǎn)價(jià)值縮水，直接影響了世界各國(guó)數(shù)以億計(jì)的個(gè)人和家庭的儲(chǔ)蓄和收入，他們的養(yǎng)老計(jì)劃遭遇巨大風(fēng)險(xiǎn)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，如何應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性，以滿足每一個(gè)公民在年老時(shí)都“老有所養(yǎng)，老有所依，這個(gè)人類生存最基本的需求之一，卻成了人們未來養(yǎng)老的最大挑戰(zhàn)之一?！盵6]

社會(huì)轉(zhuǎn)型作為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)變遷的主要特征，既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，也是社會(huì)結(jié)構(gòu)從封閉向開放、社會(huì)形態(tài)從農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的農(nóng)村社會(huì)向工業(yè)化、城市化社會(huì)、社會(huì)價(jià)值取向與利益格局從一元向多元轉(zhuǎn)變的過程。在這里，“社會(huì)轉(zhuǎn)型是指社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)生的一種整體的全面的結(jié)構(gòu)過渡狀態(tài)，它包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，社會(huì)體制的更新，社會(huì)利益的重組與價(jià)值觀念的嬗變?！盵7]在這個(gè)時(shí)期，中國(guó)社會(huì)原有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、日常生活的一致性被打破，固有的價(jià)值觀和生活信念發(fā)生動(dòng)搖，傳統(tǒng)的生活方式和行為習(xí)慣開始改變，現(xiàn)代的和多元化的社會(huì)正逐步取代傳統(tǒng)的、單一性的社會(huì)，從而造成了社會(huì)的傳統(tǒng)因素和現(xiàn)代因素雜然并存。不同的價(jià)值觀和生活方式相互碰撞，各種不確定性增加并引起各種社會(huì)失序現(xiàn)象大量發(fā)生。貧富差距擴(kuò)大、腐敗滋生、城鄉(xiāng)二元體制下不平等的發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的下崗失業(yè)、醫(yī)療、教育和住房問題，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活安全問題，就與經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，大規(guī)模的城市化，物質(zhì)的豐裕和各種現(xiàn)代性的符號(hào)交織在一起，構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期獨(dú)特的景觀和問題。

在這樣一個(gè)各種矛盾交錯(cuò)，問題疊加的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，提前進(jìn)入老齡化社會(huì)的中國(guó)，社會(huì)福利體制的轉(zhuǎn)型對(duì)老年福利的發(fā)展提出了新的問題。如何應(yīng)對(duì)未富先老和計(jì)劃生育政策下家庭結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生的養(yǎng)老問題，保護(hù)老年人的權(quán)益，增加他們的生活福祉，讓老年人同其他人群一樣能夠分享社會(huì)進(jìn)步的成果，防止因?yàn)樯鐣?huì)變遷和政治經(jīng)濟(jì)制度體制的變革而使老年人被邊緣化，以及由于政府財(cái)政支付方式和支付能力、個(gè)人收入的變化，而使他們不能體面而有尊嚴(yán)地安度晚年。實(shí)現(xiàn)社會(huì)所期待的“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的理想目標(biāo)，就成為當(dāng)下政府和社會(huì)必須共同承擔(dān)的治理責(zé)任。但是，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的挑戰(zhàn)，以及工業(yè)化、城市化所帶來的家庭結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、居住方式和生活觀念的變化，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將面臨種種障礙。

從政府方面來看，建立一個(gè)能夠有效應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)到來的全國(guó)養(yǎng)老體系，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，不僅是一個(gè)需要巨大的財(cái)政經(jīng)濟(jì)支持的體制，也是一個(gè)需要強(qiáng)有力的制度保障、政策支持和專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的綜合性社會(huì)工程。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期所存在的各種矛盾與問題，因此政府很難在一個(gè)較短的時(shí)期內(nèi)，集中財(cái)力、物力和人力來建立這樣的體系，難以獨(dú)力承擔(dān)起老齡化社會(huì)問題的治理責(zé)任。然而，就建立市場(chǎng)化的養(yǎng)老制度而言，盡管在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立起來后，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得一部分人先富裕起來，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也開始積累起一定數(shù)量的財(cái)富來為改善民生提供支持。但是，以市場(chǎng)化的方式提供商業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)，對(duì)于未富先老的中國(guó)老齡化社會(huì)而言，一個(gè)月平均收費(fèi)3000-4000元的中低檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，對(duì)城鎮(zhèn)退休職工養(yǎng)老金2000元左右的平均水平，顯然是難以承受的負(fù)擔(dān)。而對(duì)于居住農(nóng)村的老年人，要想用月平均不到800元的養(yǎng)老金來購買商業(yè)性服務(wù)，更是不可能的事。

在這個(gè)意義上，“未富先老堵住了完全商業(yè)化道路”[9]，通過個(gè)人購買服務(wù)來享受較高的福利對(duì)大多數(shù)老年人是不現(xiàn)實(shí)的。

再從作為第三部門的非營(yíng)利組織[10]所能提供的服務(wù)來看，中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展，是改革開放以來社會(huì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。在一個(gè)較短的時(shí)間內(nèi)，非營(yíng)利組織快速成長(zhǎng)，在推進(jìn)社會(huì)治理，發(fā)展社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)多元化等方面發(fā)揮了重要作用。由于成長(zhǎng)時(shí)間短，社會(huì)尚未形成有助于非營(yíng)利組織良性運(yùn)行的環(huán)境和制度規(guī)范；非營(yíng)利組織自身也存在某些缺陷，聚集社會(huì)資源、服務(wù)社會(huì)能力較弱，參與人口老齡化問題治理過程中常常力不從心，無法在社會(huì)轉(zhuǎn)型期發(fā)揮更大作用，尤其是無法應(yīng)對(duì)“未富先老”情境下的養(yǎng)老問題。

基于上述老齡化問題治理的難題，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)要有效地解決這一難題，在中國(guó)特定的語境下，需要政府在發(fā)揮其主導(dǎo)作用的同時(shí)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源和社會(huì)資源來共同實(shí)現(xiàn)人口老齡化問題的治理愿景。對(duì)此，中國(guó)政府制定的“十二五”規(guī)劃，提出了“政府引導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，加強(qiáng)政策指導(dǎo)、資金支持、市場(chǎng)培育和監(jiān)督管理，”“家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，創(chuàng)建中國(guó)特色的新型養(yǎng)老模式”的政策主張和治理框架[11]，明確了應(yīng)對(duì)老齡化的基本原則。

　　社區(qū)居家養(yǎng)老政策人口老齡化的治理思路和實(shí)踐

以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老是一種將居家養(yǎng)老和社區(qū)照顧結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老體系。這一體系的核心是基于家庭照顧功能的發(fā)揮，來解決養(yǎng)老問題的社會(huì)福利政策思路。這一政策思路的來源，從傳統(tǒng)文化的角度看，是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的老年福利模式在現(xiàn)代社會(huì)的延伸。它不同于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的地方，是將依靠家庭及個(gè)人的力量贍養(yǎng)老人的方式，與政府、社會(huì)組織和社區(qū)的資源相結(jié)合，既要發(fā)揮家庭在照料老人，滿足其日常生活需要和精神情感需要方面的優(yōu)勢(shì)，又根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)工業(yè)化和城市化發(fā)展所造成的家庭結(jié)構(gòu)變化、家庭功能弱化，無法繼續(xù)家庭養(yǎng)老方式的現(xiàn)實(shí)，將社會(huì)化養(yǎng)老的理念和方法注入家庭養(yǎng)老過程中，為家庭養(yǎng)老提供社會(huì)支持，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的福利功能。

從老年福利發(fā)展的趨勢(shì)來看，居家養(yǎng)老作為一種解決現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)過于注重正式機(jī)構(gòu)“院舍照顧”帶來的非人性、缺乏精神慰籍和親情、財(cái)政不堪重負(fù)的弊端而采取的老年社會(huì)政策，最初起源于上個(gè)世紀(jì)八十年代英國(guó)的社會(huì)福利改革形成的社區(qū)照顧福利政策導(dǎo)向。按照這一政策的基本構(gòu)想，“社區(qū)照顧是指社區(qū)中的各方面成員——家人、親戚、朋友、鄰居、志愿者和社區(qū)領(lǐng)袖等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同各種正式的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在社區(qū)內(nèi)對(duì)需要照顧的人提供服務(wù)的過程?！盵12]居家養(yǎng)老正是將家庭養(yǎng)老和社區(qū)照顧相結(jié)合的產(chǎn)物。它能夠彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老的不足，也能夠解決政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，商業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用過高、個(gè)人和家庭承擔(dān)不起的矛盾，因而成為一項(xiàng)能夠被大多數(shù)家庭和老年人接受，同時(shí)又能夠較好地解決老齡化速度快、未富先老、家庭結(jié)構(gòu)小型化、社會(huì)工薪階層化所帶來的養(yǎng)老矛盾，促進(jìn)老年人福利發(fā)展的社會(huì)福利政策。

因此，所謂以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，就是按照社區(qū)照顧的理念和方法，對(duì)那些有意愿居家養(yǎng)老或沒有能力入住養(yǎng)老院的家庭和老年人提供社會(huì)服務(wù)，讓他們能夠在自己所熟悉的、親情化、社區(qū)化的環(huán)境中，以較低的費(fèi)用接受由政府、社會(huì)組織、社區(qū)和部分商業(yè)化機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。這不僅滿足老人基本生活照料的需要，也能夠獲得更為豐富的娛樂與精神文化滿足。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策措施，明確了“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品更加豐富，市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”[13]的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系以及全面建設(shè)的具體要求。并且按照“9073”的養(yǎng)老居住分配格局：即90%的老年人在社會(huì)化服務(wù)協(xié)助下居家養(yǎng)老，7%的老年人通過個(gè)人購買服務(wù)養(yǎng)老，3%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老，來實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)老年人社區(qū)居家養(yǎng)老的目標(biāo)。

政府主導(dǎo)下，以社區(qū)為依托，居家養(yǎng)老為核心的治理思路，在應(yīng)對(duì)中國(guó)人口老齡化問題的實(shí)踐中取得積極進(jìn)步。截至2010年底，全國(guó)各類收養(yǎng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已達(dá)4萬個(gè)，養(yǎng)老床位達(dá)314.9萬張。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不斷完善，社區(qū)日間照料服務(wù)逐步推進(jìn)，建成具有日間照料功能的綜合性社區(qū)服務(wù)中心1.2萬個(gè)，留宿照料床位1.2萬張，日間照料床位4.7萬張。以保障三無、五保、高齡、獨(dú)居、空巢、失能和低收入老人為重點(diǎn)，借助專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織，提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健等服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。[14]

在構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的具體實(shí)踐中，全國(guó)各地根據(jù)自己的實(shí)際情況，在運(yùn)作模式、服務(wù)內(nèi)容、操作規(guī)范等方面不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新，積累了大量經(jīng)驗(yàn)，形成了多種模式。其中，以地方政府購買服務(wù)的方式為老年人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，作為政府支持社區(qū)居家養(yǎng)老的模式在北京、上海、南京、廣州、天津、重慶、成都、武漢等城市社區(qū)得到較為普遍的運(yùn)用，這一模式在其他地區(qū)也開展了積極探索和試點(diǎn)。以南京市鼓樓區(qū)政府向社會(huì)組織“心貼心老年服務(wù)中心”購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為例，2003年，南京市鼓樓區(qū)開展了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)，創(chuàng)建了“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”，探索“政府購買服務(wù)，民間組織運(yùn)作”社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)模式，形成了以政府購買服務(wù)、社會(huì)組織運(yùn)作模式實(shí)施社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的體系。“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”以項(xiàng)目委托的方式委托社會(huì)組織“心貼心服務(wù)中心”具體運(yùn)作，為獨(dú)居老人家庭免費(fèi)提供起居梳洗、買菜做飯、打掃居室、清洗衣被、陪同看病等生活照料服務(wù)。為構(gòu)建新型社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系提供了經(jīng)驗(yàn)，被稱為“中國(guó)式城市養(yǎng)老的鼓樓樣本”[15]。

在具體運(yùn)作中，鼓樓區(qū)政府通過年度財(cái)政預(yù)算，每年投入一定的經(jīng)費(fèi)向“心貼心老年人服務(wù)中心”購買居家養(yǎng)老的服務(wù)。最初主要針對(duì)社區(qū)內(nèi)有特殊困難的老人，再逐步過渡到社區(qū)內(nèi)所有有社會(huì)實(shí)際需求的老人。在資金投入方面，項(xiàng)目啟動(dòng)之初，鼓樓區(qū)民政局出資15萬元，由“心貼心服務(wù)中心”組織實(shí)施，向全區(qū)100位獨(dú)居老人提供免費(fèi)的居家養(yǎng)老服務(wù)，隨后不斷加大資金投入，將服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到其他老年人。截至2012年，投入已達(dá)近400萬，為全區(qū)7000多人提供了免費(fèi)或低償服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)孤寡、獨(dú)居和困難老人免費(fèi)服務(wù)的全覆蓋。[16]

另一個(gè)具有實(shí)踐探索意義的經(jīng)驗(yàn)，是大連市沙河口區(qū)開展的結(jié)合貧困老年人的照顧需求和失業(yè)女工再就業(yè)需求開展的居家養(yǎng)老探索。大連是東北地區(qū)的老工業(yè)基地，既是人口老齡化的重點(diǎn)地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)體制改革中下崗失業(yè)人口較為集中的地區(qū)。該市沙河口區(qū)在探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)路徑和方法的過程中，創(chuàng)建了“家庭養(yǎng)老院”模式，把社區(qū)老年人的養(yǎng)護(hù)需求和大齡失業(yè)女工的就業(yè)需求結(jié)合起來，在社區(qū)建立以家庭為單位的“家庭養(yǎng)老院”，吸收失業(yè)女工到養(yǎng)老院就業(yè)，為困難老人提供養(yǎng)老服務(wù)，謀求增進(jìn)這兩個(gè)困難群體的福利。家庭養(yǎng)老院實(shí)際上是以家庭為服務(wù)單位的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，也是“4050”失業(yè)女工的再就業(yè)機(jī)制。從制度設(shè)計(jì)上看，大連市通過“居家養(yǎng)老服務(wù)”補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)各種資源向養(yǎng)老服務(wù)匯集，形成以政府津貼為主要渠道，對(duì)孤寡老人、“三無老人”和其他部分弱勢(shì)困難老人承擔(dān)起福利照顧職責(zé)；同時(shí)，為慈善機(jī)構(gòu)和有意愿的企業(yè)提供政府津貼和種子資金，引導(dǎo)它們進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，創(chuàng)辦“家庭養(yǎng)老院”，形成多元化的社會(huì)資源整合機(jī)制，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展。從實(shí)際效果看，大連市在政府主導(dǎo)、財(cái)政支持的前提下，以家庭養(yǎng)老院建在自己家中、社會(huì)多方提供支持的模式，使老年人在維持原有的生活環(huán)境、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和親情關(guān)系的前提下，獲得了更多的社區(qū)服務(wù)。同時(shí)，也在一定程度上解決了社區(qū)內(nèi)4050人員的再就業(yè)問題，推進(jìn)了社區(qū)福利的發(fā)展。[17]

最后再來看上海市發(fā)展老年人福利，運(yùn)用多種手段綜合治理老齡化問題的實(shí)踐。上海是我國(guó)較早開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的城市，也是人口老齡化程度最高的城市之一。如何治理老齡化帶來的問題，上海市的做法是“依托社區(qū)向老年人提供綜合性服務(wù)，實(shí)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理”，[18]全方位打造居家養(yǎng)老服務(wù)體系。到2012年底，全市17個(gè)區(qū)縣共有231家社區(qū)助老服務(wù)社、3.2萬名社區(qū)居家養(yǎng)老工作人員，為27.2萬名居家老年人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，約占本市戶籍老年人口的8%，為其中的25.1萬名老年人提供上門服務(wù)。12.6萬名老年人經(jīng)評(píng)估得到養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，約占服務(wù)總?cè)藬?shù)的46%，年度補(bǔ)貼資金總額約2.9億元；14.6萬名老年人自費(fèi)購買服務(wù)，約占服務(wù)總?cè)藬?shù)的54%。另有近1萬名老年人將養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼帶入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。建成并投入使用的社區(qū)老年人日間照料中心313家，為1.1萬多名老年人提供日間照料服務(wù)；開設(shè)社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)492家，受益老年人5.4萬名。[19]

在提供日常居家養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，上海市還從積極老齡化的理念出發(fā)，實(shí)施“老伙伴”計(jì)劃，在全市開展“為10萬名高齡老人提供家庭互助服務(wù)”活動(dòng)。所謂“老伙伴”計(jì)劃即是在政府倡導(dǎo)支持下，在老年人中組織志愿服務(wù)的互助活動(dòng)，由低齡老人充當(dāng)志愿者，為高齡獨(dú)居老人電話訪問和上門探訪服務(wù)。截至2012年底，“老伙伴”計(jì)劃共有10.55萬名高齡老人成為受益人，共2.13萬名老年志愿者參與計(jì)劃；完成電話訪問654.18萬次，上門探訪189.93萬次。[20]與此同時(shí)，為豐富社區(qū)居家養(yǎng)老的內(nèi)涵和外延，形成全社會(huì)共同參與治理人口老齡化問題的新局面，該市還開展了為社區(qū)中有需求的獨(dú)居老人、重病老人、高齡老人和離休干部提供家庭病床服務(wù)，為居家重度失智困難老人提供人道救助；實(shí)施“適老性改造工程”，為1000個(gè)低保困難老年人家庭提供居室適老改造服務(wù)，組織志愿者幫助低保困難老年人家庭改善包括安全性、無障礙、整潔性等內(nèi)容的室內(nèi)居住環(huán)境；開辦老年大學(xué)，推動(dòng)老年教育發(fā)展；組織雙月為老服務(wù)，為社區(qū)的老年人提供免費(fèi)便民服務(wù)。通過這些項(xiàng)目的開展，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)形式多樣化、內(nèi)涵更豐富，在治理老齡化問題，推動(dòng)老年福利發(fā)展中作出了積極探索。

綜上所述，社區(qū)居家養(yǎng)老作為一項(xiàng)基本的老年社會(huì)福利政策，在中國(guó)特定的政治體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境中，作為解決人口老齡化問題的重要方案，在各地的實(shí)踐中得到了推廣和應(yīng)用。在實(shí)施這一政策的過程中，基本形成了在政府主導(dǎo)下，以社區(qū)為依托，社會(huì)各方面參與，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，共同治理人口老齡化問題的中國(guó)特色老年福利發(fā)展模式。這一模式的基本價(jià)值是采取國(guó)家動(dòng)員的形式，調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)兩個(gè)方面的積極性，同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)和民間資本參與，形成合力，以社會(huì)化的方式共同治理人口老齡化這一時(shí)代性的難題。作為一項(xiàng)世紀(jì)性的社會(huì)工程，這一探索有重大實(shí)踐意義。其一是它積極地回應(yīng)了中國(guó)社會(huì)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，人口老齡化快速發(fā)展，人均GDP較低而提前進(jìn)入老齡社會(huì)的“未富先老”狀態(tài)下的養(yǎng)老需求；其二是它強(qiáng)化了政府責(zé)任，明確社會(huì)的義務(wù)，引入市場(chǎng)機(jī)制，以多元化的方式、多樣化的探索來應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，取得了具有創(chuàng)新性的經(jīng)驗(yàn)。但是我們也清楚地認(rèn)識(shí)到，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)不是一些試點(diǎn)，一些經(jīng)驗(yàn)的積累就可以完成的。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型尚未完成，新舊問題的疊加和各種矛盾的沖突在很大程度上會(huì)制約社區(qū)居家養(yǎng)老政策的推進(jìn)，并且消解其所取得的成果。分析這一政策實(shí)施面臨的困難，進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)新政策思路，完善政策體系，就成為本文要進(jìn)一步討論的問題。

　　推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老政策發(fā)展完善面臨的困難及解決思路

社區(qū)居家養(yǎng)老作為一項(xiàng)治理養(yǎng)老難題的社會(huì)福利政策，在各地的實(shí)踐中取得了一系列積極的成果和可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)?？偨Y(jié)這一政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們看到，雖然在試點(diǎn)或局部的推進(jìn)中，其治理效果已經(jīng)顯現(xiàn)，但是，隨著實(shí)踐的深入，一些深層次問題也開始顯露出來，并制約著這個(gè)政策的推行。

首先，作為具有國(guó)家動(dòng)員特征的社會(huì)政策，目前開展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)計(jì)劃，主要是以項(xiàng)目制方式，通過政府購買服務(wù)，注入一定的財(cái)政資源與行政資源來支持和推動(dòng)的。這種帶有明顯的傳統(tǒng)政治體制和行政運(yùn)作方式自上而下的路徑依賴特點(diǎn)的做法，一方面具有行動(dòng)迅速，初期效果明顯，操作較為簡(jiǎn)單的優(yōu)勢(shì)。另一方面，它也容易產(chǎn)生行政運(yùn)作的主觀性和過大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成社區(qū)和服務(wù)對(duì)象過度依賴政府資源，喪失自我發(fā)展、立足社區(qū)自主解決問題的能力和主動(dòng)性，陷入行政福利陷阱。一旦行政部門因領(lǐng)導(dǎo)人更換，工作重心轉(zhuǎn)移，工作思路發(fā)生變化，或者財(cái)政供給發(fā)生困難，整個(gè)服務(wù)計(jì)劃和服務(wù)體系的運(yùn)行就會(huì)發(fā)生困難甚至“停擺”，造成不利的后果。從近二十年的實(shí)踐來看，一些地方在實(shí)施社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，開始轟轟烈烈，繼而艱難維持，最后冷冷清清，甚至不了了之。這樣的教訓(xùn)不乏案例，需要從制度體制建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制的改革創(chuàng)新等方面加以解決。

其次，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)需要有完善的社會(huì)服務(wù)體制來支撐的社會(huì)工程，不是僅憑政府支持或某些愛心人士或企業(yè)的公益慈善之舉，應(yīng)當(dāng)由社區(qū)自己來完成的事項(xiàng)。上海的經(jīng)驗(yàn)表明，多部門聯(lián)動(dòng)、社區(qū)、企業(yè)與社會(huì)組織多方參與，提供綜合服務(wù)，形成合作共治，是構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老體系的保障。而綜合服務(wù)、合作共治局面的形成，如果沒有完善的社會(huì)服務(wù)體制來支撐，也是很難持續(xù)發(fā)揮綜合效益。在這個(gè)問題上，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型中的社會(huì)服務(wù)體制存在諸多變數(shù)，新舊體制交錯(cuò)所產(chǎn)生的不確定性，我們對(duì)社會(huì)服務(wù)的性質(zhì)、地位、功能作用存在認(rèn)識(shí)上的混亂，缺乏對(duì)社會(huì)服務(wù)體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。沒有將社會(huì)服務(wù)放到與政府基本公共服務(wù)同等重要，在國(guó)家社會(huì)福利體系建設(shè)中必不可少，在社會(huì)政策的制定與實(shí)施中起關(guān)鍵作用的地位來認(rèn)識(shí)。常常錯(cuò)誤地認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)是社會(huì)自己的事，或者只是一些“婆婆媽媽”、無足輕重的生活瑣事，不必要去加以建設(shè)和維護(hù)。而在一些人眼中，社會(huì)服務(wù)還被看作是花錢而不帶來效益的消費(fèi)，過多的社會(huì)服務(wù)甚至?xí)D占有限的資源，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這些偏見中，社會(huì)服務(wù)變得無足輕重，在資源的獲取上異常艱難，在實(shí)際的行動(dòng)中缺乏動(dòng)力。正是因?yàn)檫@些認(rèn)識(shí)和當(dāng)前社會(huì)福利體制轉(zhuǎn)軌不徹底、制度建設(shè)不完善等因素結(jié)合在一起，導(dǎo)致了社會(huì)服務(wù)體系的碎片化，整合社會(huì)資源能力弱，功能不健全，難以為居家養(yǎng)老服務(wù)提供更多的支持。這在很大程度上使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏系統(tǒng)的、可持續(xù)發(fā)展的能力，常常局限在簡(jiǎn)單的日常生活照料和短期的、低水平的服務(wù)上，限制了其功能的發(fā)揮，難以承擔(dān)起更多的老齡化問題治理責(zé)任。

其三，與社會(huì)服務(wù)體制不完善直接相聯(lián)系的另外一個(gè)因素，是社區(qū)居家養(yǎng)老政策的實(shí)施，缺乏專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為組織載體來開展服務(wù)。政府在推行居家養(yǎng)老政策的過程中，主要的方式就是通過購買社會(huì)組織的服務(wù)，來為居家老人提供照顧。因而，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老政策目標(biāo)過程中，起著組織保障的作用。中國(guó)改革開放以來，尤其是進(jìn)入二十一世紀(jì)的多年時(shí)間里，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制的改革不斷深化，政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移出來的許多公共服務(wù)職能需要社會(huì)組織來承擔(dān)，社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生出來新的社會(huì)服務(wù)需求也需要社會(huì)組織來承擔(dān)。在這個(gè)背景下，中國(guó)的社會(huì)組織有了極大發(fā)展。據(jù)民政部的權(quán)威數(shù)據(jù)，截至2013年底，全國(guó)共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)156.2萬個(gè)，各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)25.2萬個(gè)[21]。這些社會(huì)組織在為民眾提供各種服務(wù)上發(fā)揮了重要作用。但是我們也看到，就全國(guó)68.3萬個(gè)基層社區(qū)的數(shù)量來看，社會(huì)組織的服務(wù)和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)還遠(yuǎn)未能夠覆蓋所有社區(qū)。而從這些機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力來看，缺乏專業(yè)人才，組織制度規(guī)范不健全，獲取資金的渠道和能力有限，制約了其在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮組織平臺(tái)的作用。

最后，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展還受到來自社區(qū)自身的困擾。社區(qū)是一個(gè)基于互助與合作的自組織體系，社區(qū)服務(wù)是以社區(qū)自助和互助合作功能發(fā)揮為基礎(chǔ)的治理過程?；ブ献鳟a(chǎn)生自組織性，使社區(qū)能夠根據(jù)自己的需要來協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外關(guān)系，開展有目的的活動(dòng)來滿足所需。在這個(gè)意義上，社區(qū)的自組織性是解決社區(qū)問題的關(guān)鍵。以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)作為解決人口老齡化問題的治理方式和福利政策，從根本上講，需要社區(qū)自我組織起來，確立社區(qū)為本的主體意識(shí)，形成合作互助的機(jī)制，在政府、企業(yè)和社會(huì)組織等其他組織力量的支持協(xié)助下，為老年人提供社區(qū)照顧。然而，在整個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，受工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多種因素的影響，個(gè)人本位的價(jià)值觀主導(dǎo)了人們的思想觀念，社區(qū)的互助合作精神和共同體意識(shí)遭到破壞。人們不再把社區(qū)看作自己生活的基礎(chǔ)和歸屬，社區(qū)照顧的基礎(chǔ)發(fā)生了動(dòng)搖，由社區(qū)來提供居家養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境條件也改變了。在這樣的情景中，社區(qū)很難成為居家養(yǎng)老的依托，社區(qū)居家養(yǎng)老體系建設(shè)面臨基礎(chǔ)空化，陷入只能由外部力量來介入，并由之主導(dǎo)的被動(dòng)局面?？朔@種被動(dòng)局面，通過社區(qū)建設(shè)來恢復(fù)其自組織功能，就成為完善并深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，使之成為治理老齡化問題的有效方式所需要解決的基礎(chǔ)性問題。

基于上述問題的社會(huì)政策分析，本文給出的政策建議是：第一，在創(chuàng)新社會(huì)治理方式，構(gòu)建新型國(guó)家治理體系的背景下，政府職能轉(zhuǎn)變，改革行政管理體制需要釋放更大的行政空間給社區(qū)，推進(jìn)社區(qū)自治，讓社區(qū)和社會(huì)組織有更多的機(jī)會(huì)發(fā)揮自組織功能，夯實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)基礎(chǔ)，使其自主開展社區(qū)服務(wù)，為改善社區(qū)福利，增進(jìn)老年人生活福祉，治理人口老齡化帶來的社會(huì)問題創(chuàng)造好的社會(huì)條件。

第二，明確社會(huì)服務(wù)在社會(huì)福利發(fā)展和社會(huì)政策體系中的地位和作用，把社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)置于行政制度和法律框架中，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)提供制度性保障，使之成為整個(gè)社會(huì)服務(wù)體系不可分割的組成部分。

第三，培育和發(fā)展專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)組織，對(duì)它們賦權(quán)，提供政策支持和財(cái)政支持，改變政府主導(dǎo)下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，減少政府行政干預(yù)，使政府與社區(qū)的關(guān)系由主導(dǎo)與服從、管理與被管理變?yōu)榉?wù)社區(qū)、支持和協(xié)助社區(qū)自主開展服務(wù)的合作伙伴關(guān)系。

第四，在社區(qū)建設(shè)中打造服務(wù)型社區(qū)，通過居家養(yǎng)老服務(wù)和其他社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型社區(qū)來改變社區(qū)行政化趨勢(shì)，增加居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同和歸屬感，使居家養(yǎng)老服務(wù)成為連接個(gè)人和家庭與社區(qū)關(guān)系的紐帶。

注釋：

[1]中國(guó)老齡科學(xué)研究中心編寫：《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告》，2014年3月31日。來源：http://www.zhglnb.com.cn/Article_Show.asp?ArticleID=9415。

[2]中國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2013]35號(hào)文件：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。

[3]全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室：《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》，2014年2月23日。

[4]數(shù)據(jù)來源：國(guó)際貨幣基金組織官方網(wǎng)站。

[5]竇玉沛：《建設(shè)中國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，力推現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展》，《社會(huì)福利》2012年第6期。

[6]參考消息網(wǎng)2014年10月3日：“英媒：中國(guó)‘未富先老’提高退休年齡是必然趨勢(shì)”。

[7]邴正、鐘賢巍：《當(dāng)代社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)與中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《北方論叢》2004年第5期。

[8]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院：《中國(guó)人口老齡化的挑戰(zhàn)：中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查全國(guó)基線報(bào)告》，2013年6月，引自財(cái)新網(wǎng)。

[9]羅遐、陳武：《我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展存在的問題》，《長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。

[10]非營(yíng)利組織在中國(guó)的語境下，實(shí)際上包含了由國(guó)家出資舉辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)即事業(yè)單位和由民間出資舉辦的民辦非企業(yè)單位。本文所說的非營(yíng)利組織僅指后者。

[11]參見《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。

[12]錢寧主編：《社區(qū)建設(shè)中的社會(huì)工作探索》，云南民族出版社，2002年，第161頁。

[13]中國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2013]35號(hào)：《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。

[14]中國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)辦發(fā)[2011]60號(hào)：《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》。

[15]李鳳琴、陳泉辛：《城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式探索——以南京市鼓樓區(qū)政府向“心貼心老年服務(wù)中心”購買服務(wù)為例》，《西北人口》2012年第1期。

[16]李翔：《社會(huì)潛入理論視角下城市居家養(yǎng)老同題研究》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2014年第4期。

[17]大連市沙河口區(qū)民政局、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心課題組：《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的社區(qū)福利運(yùn)作模式：家庭養(yǎng)老院——以大連市沙河口區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為背景》，來源：民政部政策研究中心網(wǎng)站，2008年8月6日。

[18]張奇林、趙青：《我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老模式發(fā)展探析》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第13卷第5期。

[19]《2012年上海市老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告書》，上海市老齡科學(xué)研究中心、上海市民政科學(xué)研究中心網(wǎng)站，www.shrca.org.cn。

[20]《2012年上海市老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告書》。

[21]民政部：《2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，來源：民政部門戶網(wǎng)站，2014年6月17日。

全國(guó)十三五規(guī)劃明確全民參保計(jì)劃，將在2020年前基本實(shí)現(xiàn)。全民參保是政策指向也是新的市場(chǎng)空間，無憂保堅(jiān)定信念承擔(dān)起企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，努力做國(guó)家全民參保計(jì)劃的踐行者。

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