(1)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不能完全反映貧困農(nóng)戶的真實(shí)全貌。基于農(nóng)村居民年人均純收入的方法雖然揭示了農(nóng)村貧困的重要層面，但客觀上說只是提供了有關(guān)貧困的不完整描述。因?yàn)檗r(nóng)村中有些真正困難的家庭，多是因家庭成員重病、重殘、勞動力缺乏和醫(yī)療費(fèi)用支出較大等多種因素復(fù)合而成，若僅憑家庭收入核實(shí)低保對象，不盡合理。

(2)農(nóng)村居民年人均純收入難以準(zhǔn)確評定。盡管各地在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村家庭收入評估項(xiàng)目和家庭收入計(jì)算方法都做了明確規(guī)定，但實(shí)事求是地說，上述規(guī)定在實(shí)際操作中依然難以掌握。蘇家屯區(qū)基層干部普遍反映，在農(nóng)村家庭收入核定過程中，至少有兩大難點(diǎn)不易處理：一是農(nóng)村家庭種、養(yǎng)殖收入核定難。通常，核查人員執(zhí)行的家庭收入計(jì)算方法多是指導(dǎo)性、常態(tài)的。說白了，農(nóng)村家庭種、養(yǎng)殖業(yè)設(shè)定的收入是假定一個(gè)正常勞動力勞作后所獲得的收入，一個(gè)弱勞動能力者通常難以達(dá)到。調(diào)查了解到，某一智殘戶，飼養(yǎng)了8頭豬(全是扶貧部門無償提供的豬仔)。按常規(guī)計(jì)算，收入不菲。但該村干部坦言，該戶人家養(yǎng)豬不但不賺，到頭來可能血本無歸。另一雙老戶，耕作2畝地，按規(guī)定計(jì)算可獲得800元純收入，可實(shí)際情況遠(yuǎn)未達(dá)到這一水平。二是農(nóng)村家庭贍養(yǎng)費(fèi)計(jì)算難。在農(nóng)村，家庭贍養(yǎng)費(fèi)問題極為復(fù)雜。如何計(jì)算贍養(yǎng)費(fèi)，如何確認(rèn)是否給付，給付多少?如何處置贍養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)義務(wù)，被贍養(yǎng)人生活極為艱難的情況?

低保工作缺乏基本條件。突出表現(xiàn)有三：一是缺少工作人員。目前，被調(diào)查地各級民政部門都尚未設(shè)立專門的農(nóng)村低保管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)村低保工作大多由救災(zāi)救濟(jì)科(股)兼管。各市縣尤其是縣鄉(xiāng)兩級普遍反映，人手比較緊張，工作難以落實(shí)。以正定縣為例，該縣民政局社會股的具體業(yè)務(wù)有四大塊，即農(nóng)村低保、救災(zāi)救濟(jì)、社會福利和扶貧，而現(xiàn)職工作人員僅有3名(正式編1人)。據(jù)干部反映，單是目前下轄9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近千戶農(nóng)村低保家庭收入的核定，現(xiàn)有3名工作人員就已滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，更何況他們還身兼數(shù)職，且都是日常性事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的情況也大體相似。該縣新安鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保工作的僅1人，該名工作人員還須承擔(dān)其他各項(xiàng)民政業(yè)務(wù)，甚至包括宗教等事務(wù)。二是缺少辦公設(shè)備。據(jù)了解，縣鄉(xiāng)兩級民政部門基本未配備專用的計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等工作設(shè)備，大量的家庭收入核實(shí)、有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與傳送、基礎(chǔ)檔案材料的制作和管理等，都要靠手工來完成。三是缺少工作經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村低保工作中的許多具體事項(xiàng)，如調(diào)查核定，印制低保對象申請表、審批表等，都需要有經(jīng)費(fèi)作保障。據(jù)正定縣民政局估算，2005年，該縣農(nóng)村低保對象年人均工作經(jīng)費(fèi)12.5元。然調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行農(nóng)村低保的制度設(shè)計(jì)中，工作經(jīng)費(fèi)是零預(yù)算。為緩解工作經(jīng)費(fèi)對制度落實(shí)帶來的制約，各級民政部門普遍采取的策略是：向同級財(cái)政部門申請專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。由于各級財(cái)力呈倒金字塔形，即上級財(cái)政一般好于下級。實(shí)際結(jié)果是，省、市兩級農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)保障相對好些，問題最大的是縣、鄉(xiāng)兩級。

農(nóng)村低保與相關(guān)制度的界限不清晰。區(qū)隔制度界限有助于維護(hù)政策的嚴(yán)肅性，避免不必要的重復(fù)和漏戶。實(shí)地了解到，農(nóng)村低保制度與現(xiàn)行農(nóng)村五保供養(yǎng)、救災(zāi)救濟(jì)制度的關(guān)系不明確。如農(nóng)村低保制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，目前存在三種形態(tài)：一是僅是把集中供養(yǎng)的五保對象納入農(nóng)村低保范圍。如桓仁縣，就把目前在農(nóng)村敬老院住養(yǎng)的 775名五保老人全部納入了農(nóng)村低保。二是把“應(yīng)保未保”的五保戶(指未簽訂五保供養(yǎng)協(xié)議的)納入農(nóng)村低保行列。如蘇家屯區(qū)，把全區(qū)目前未享受五保待遇的55人全部納入農(nóng)村低保。三是把所有五保戶都囊括到農(nóng)村低保制度中。如正定縣、欒城縣五保對象全部進(jìn)入農(nóng)村低保范圍。再如農(nóng)村低保制度和農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)制度，災(zāi)民的救濟(jì)款 (物)是否納入農(nóng)村居民家庭收入計(jì)算項(xiàng)目，河北、遼寧兩省存在截然不同的規(guī)定。冀政發(fā)[2005]40號第6款明確規(guī)定，受災(zāi)戶領(lǐng)取的救濟(jì)款物計(jì)入農(nóng)村居民家庭收入，而遼政辦發(fā)[2004]89號文第12條則列明，各級政府給予的臨時(shí)救濟(jì)金年累計(jì)不超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的款物不計(jì)入農(nóng)村居民家庭收入。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村低保制度建設(shè)的對策建議

1.從戰(zhàn)略高度認(rèn)識和重視農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作。首先，建立農(nóng)村低保制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的體制保障，是引導(dǎo)再分配體制面向農(nóng)村，面向農(nóng)村困難群眾的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。其次，遼寧、河北兩省基本建立農(nóng)村低保制度的實(shí)踐表明，在我國農(nóng)村地區(qū)建立最低生活保障制度，財(cái)政支付能力是重要因素，但不是關(guān)鍵因素，起決定作用的是政府意志。只要各級黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視，真正把解決農(nóng)村貧困群眾生活問題擺在突出位置，統(tǒng)籌考慮，優(yōu)先安排，全面建立農(nóng)村低保制度，為農(nóng)村貧困群眾構(gòu)筑最后一道收入安全網(wǎng)，在財(cái)力上是可持續(xù)的。

2.從優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)入手切實(shí)保障農(nóng)村低保資金。著力點(diǎn)有兩個(gè)：一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尤其是省以上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。基于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域內(nèi)政府財(cái)政實(shí)力差異懸殊的基本國情，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行必要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付至關(guān)重要。具體而言，中央財(cái)政應(yīng)及早安排農(nóng)村低保資金，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財(cái)政困難市縣。鑒于國外經(jīng)驗(yàn)和我國城市低保制度的實(shí)踐，為確保農(nóng)村低保制度順利實(shí)施，農(nóng)村低保資金的籌措應(yīng)以省以上財(cái)政投入為主，市縣財(cái)政配套為輔。省以上財(cái)政投入以不低于資金總量的70%為宜。二是重點(diǎn)調(diào)整市縣財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)與方向，確保規(guī)定的配套資金得到落實(shí)。有效措施包括：市縣政府應(yīng)把落實(shí)農(nóng)村低保資金納入政府政績考核范圍，列為年度為民辦實(shí)事的重點(diǎn)事項(xiàng)來抓。

3.從建立健全調(diào)整機(jī)制入手合理制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。在地方財(cái)力有限和制度建立初期，堅(jiān)持“低標(biāo)準(zhǔn)起步”和注重制度框架搭建，無疑是明智之舉。不過，在初步實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！焙?，建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲水平相適應(yīng)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)正常增長機(jī)制，應(yīng)成為民政部門著力解決的議題。從已有的經(jīng)驗(yàn)看，建立調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制至少應(yīng)涵蓋以下三方面的內(nèi)容：一是在確保農(nóng)村居民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的同時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)動機(jī)制，以免農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)成為固化甚至擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民生活差距的制度安排。浙江省規(guī)定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)原則上按城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)的60%確定，有其現(xiàn)實(shí)意義。二是建立價(jià)格上漲動態(tài)補(bǔ)貼制度?；旧畋匦杵返膬r(jià)格異動，對農(nóng)村貧困群體的生活影響最大。在保障農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對穩(wěn)定的同時(shí)，在物價(jià)上漲較快年份，對農(nóng)村低保對象實(shí)行一次性基本生活物價(jià)補(bǔ)貼，十分必要。三是為防止制度流于形式，讓困難群眾得到切實(shí)的實(shí)惠，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)定一個(gè)合理的最低救助額度。

4.用收入核實(shí)與群眾評議相結(jié)合的方法確定農(nóng)村低保對象。群眾評議方法，東北的俚語叫“拔大個(gè)”或曰“掉底”。意思大致有兩層：一是村民根據(jù)自己對貧困的理解(家庭收入僅是衡量貧困標(biāo)準(zhǔn)之一)，從熟知的鄰里鄉(xiāng)親中，依序找出那些最困難的家庭。二是想申請低保待遇的村民，自己與村里最困難的家庭比條件(一般是綜合條件)。如果自認(rèn)為家庭條件更差，就可理直氣壯地申請。若感覺有差距，就會主動放棄。事實(shí)上，在實(shí)際工作中，單一采用家庭收入核實(shí)確定農(nóng)村低保對象的情況并不多見，各地普遍采用的是家庭收入和群眾評議相結(jié)合的方法。從某種程度上說，群眾評議認(rèn)可比家庭收入核實(shí)使用得更普遍、更易被接受。

從實(shí)用性和科學(xué)性而言，群眾評議方法有其自身優(yōu)勢：一是農(nóng)村家庭收入較為復(fù)雜，要準(zhǔn)確評定實(shí)在不易。二是農(nóng)村中有些真正困難的家庭多是綜合因素所致，僅憑家庭收入核定，科學(xué)性存疑。三是群眾評議方法簡便易行，通常也更為準(zhǔn)確和有效。因?yàn)椋罕娫u議方法的核心標(biāo)準(zhǔn)只有一條：“給你報(bào)上了，別人說不上意見?！?，即村民在自我比較的過程中，熟識你的鄰里鄉(xiāng)親也在幫助衡量。四是群眾評議認(rèn)可方法內(nèi)涵諸多科學(xué)元素。如注重貧困的完整性和村民的參與性，倚賴農(nóng)村“熟識社會”和村民的“地方性知識”等。

5.農(nóng)村家庭收入核實(shí)要因地、因人、因戶制宜?？尚械淖龇ㄓ腥阂皇前艳r(nóng)村家庭主要收入項(xiàng)目(種、養(yǎng)殖業(yè))的評估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定一個(gè)浮動幅度，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))根據(jù)本地實(shí)際自行確定。二是在核定農(nóng)村低保家庭收入時(shí)，應(yīng)遵循宜粗不宜細(xì)、就低不就高的原則。三是在評估標(biāo)準(zhǔn)的制定上，充分考慮弱勢群體的勞動能力、田地的管理水平等因素對收成的影響。

6.國家應(yīng)對農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等問題提出明確要求。為確保城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，近年來黨中央、國務(wù)院密集出臺了一系列政策措施。僅民政部門，2004年以來就新增了農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、社會救助體系等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，然工作機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)卻沒有相應(yīng)地增加。在此背景下，要確保農(nóng)村低保工作的順利進(jìn)行，在制度起步階段，國家應(yīng)就農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等問題明確提出要求。基于調(diào)查結(jié)果，我們提出三建議：一是督促各級民政部門建立專門的低保管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)不分城市和農(nóng)村，兩項(xiàng)業(yè)務(wù)歸口，統(tǒng)一管理。二是適當(dāng)增加低保工作人員。在對現(xiàn)有公職人員進(jìn)行調(diào)劑的基礎(chǔ)上，根據(jù)業(yè)務(wù)量大小適度增加人員編制。理想的設(shè)計(jì)是：省級11—13人，市級 4—6人，縣(市、區(qū))級3—5人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)2—3人。三是農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)按農(nóng)村低保資金總量的3%—5%比例列入預(yù)算安排，并將此寫入有關(guān)條例或規(guī)定。

7.農(nóng)村低保救助的重點(diǎn)是那些長年淪為貧困世界的居民。作為一項(xiàng)基本制度，農(nóng)村低保與現(xiàn)行的救災(zāi)救濟(jì)有實(shí)質(zhì)的區(qū)分。事實(shí)上，在遼寧省已確定的低保對象中，因病、因殘、因缺乏勞動力和因?yàn)?zāi)致貧者占到全省低保對象的80%—90%。而農(nóng)村救濟(jì)制度是對年度中遭遇突發(fā)性事件致貧的群眾，以救災(zāi)資金給予臨時(shí)救助和救濟(jì)，其救濟(jì)款物不宜計(jì)入農(nóng)村居民家庭收入。至于常態(tài)性的冬令春荒救濟(jì)，由于針對性強(qiáng)(主要是恢復(fù)生產(chǎn))、金額有限，可視為專項(xiàng)配套措施。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象是否納入農(nóng)村低保制度，較為復(fù)雜。從已經(jīng)納入農(nóng)村低保制度的地方看，其直接動因是舒緩地方政府有限的財(cái)力。我們的看法是：農(nóng)村五保供養(yǎng)對象作為農(nóng)村特殊困難群體，應(yīng)尊重歷史，用專項(xiàng)制度解決為妥。事實(shí)上，經(jīng)修改并即將付之實(shí)施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，更加清晰了兩項(xiàng)制度的界限。