一、問題的提出

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?1%，農(nóng)村老人占全國老人的比例達(dá)到75%，老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民夢寐以求的愿望，也是當(dāng)前我國政府迫切需要解決的問題，特別是我國已經(jīng)加入wto，依靠家庭養(yǎng)老給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不利于農(nóng)民參與國際競爭，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從嚴(yán)格意義上講，中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險體系并沒有形成，如何建立一個科學(xué)、合理的符合中國農(nóng)村實(shí)際情況的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的熱門課題，但是，我國學(xué)術(shù)界對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會保險問題關(guān)注、研究得比較多，而對農(nóng)村養(yǎng)老社會保險問題重視不夠，即使一些學(xué)者對農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度的建立提出了一些見解和主張，這些研究基本思路也有很大的局限性，其局限性主要表現(xiàn)在這幾個方面：

一是對中國農(nóng)村的現(xiàn)狀缺乏總體的了解。我國農(nóng)村總體現(xiàn)狀是，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大、農(nóng)村勞動力流動性強(qiáng)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，首先表現(xiàn)在東部與中部、西部地區(qū)農(nóng)戶家庭人均純收入水平差距逐年擴(kuò)大，1990年，東、中、西部地區(qū)農(nóng)戶家庭人均純收入之比為1.79：1.13：1，1995年上升為1.81：1.15：1， 2000年，東、中、西部地區(qū)的農(nóng)民人均純收入分別為3592.6元、1953元和1797元，收入比進(jìn)一步擴(kuò)大為2：1.09：1；其次表現(xiàn)在農(nóng)村居民內(nèi)部人均純收入分配差距逐年加大，半數(shù)以上農(nóng)村居民人均年純收入仍處在平均水平以下，不同農(nóng)戶家庭的收入水平差距越來越大，按照農(nóng)戶家庭純收入進(jìn)行分組，1990年最低收人組農(nóng)戶的人均純收人與最高收入組農(nóng)戶的人均純收人比值是1：6.39，1995年這一比值擴(kuò)大到1：7.48，到2000年這一比值進(jìn)一步擴(kuò)大到1：9.5(資料來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2001）)，如何建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度必須考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的現(xiàn)實(shí)。中國農(nóng)村還有一個特有的現(xiàn)象是勞動力流動性強(qiáng)，農(nóng)村勞動力已經(jīng)分化為三個部分，一部分流向了城市成為""農(nóng)民工""、一部分流向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、一部分留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞動成為純粹意義上的農(nóng)民，據(jù)統(tǒng)計在4.98億農(nóng)村勞動力中有8000萬人進(jìn)城打工，有1.28億人已進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)(農(nóng)業(yè)部，2001),對于這些不同就業(yè)途徑的農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民的養(yǎng)老社會保險建立的方式應(yīng)有所區(qū)別。

二是大部分研究局限在""農(nóng)村養(yǎng)老以家庭保障為主""的框架內(nèi)。這一方面不符合養(yǎng)老社會保險的基本要求，另一方面也不符合農(nóng)村人口政策要求，特別是在農(nóng)村計劃生育政策實(shí)施近二十多年的今天，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生很大的變化，高齡少子使農(nóng)村傳統(tǒng)的""家庭養(yǎng)老""環(huán)境不復(fù)存在；同時""農(nóng)村養(yǎng)老以家庭保障為主""也是對農(nóng)村勞動者又一不公平待遇，使農(nóng)民沒有享受到基本的國民待遇，使政府在農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度中的職責(zé)沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

三是大部分研究強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿參加養(yǎng)老保險，這與社會保險的本質(zhì)相違背,不利于農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度的建立。

四是一些農(nóng)村養(yǎng)老社會保險的研究可操作性、應(yīng)用性不強(qiáng)，不能從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度建立問題。

正因?yàn)檫@一方面的研究有一定的局限性，本文對農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度研究試圖從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀以及社會公平的角度，提出一些新的思路、方法，希望給學(xué)術(shù)界和政府決策部門提供參考。 

二、農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度設(shè)計的基本理念和思路

研究農(nóng)村養(yǎng)老社會保險首先要確定這樣的理念，農(nóng)村勞動者同城市勞動者一樣具有同等社會保障的權(quán)利，它是農(nóng)村勞動者享有國民基本權(quán)利和待遇的具體體現(xiàn)。建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度的關(guān)鍵是要根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)狀建立適合中國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險體制，根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)狀提出""根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動力分布狀況，分層分類解決農(nóng)村勞動力的養(yǎng)老問題""基本思路，這個思路主要有三個要點(diǎn)，一是中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險不可能全國統(tǒng)一，體制問題、基金來源問題、管理問題應(yīng)該有差異；二是對不同層次、不同類別（身份）的農(nóng)村勞動力養(yǎng)老保險，應(yīng)該按照其身份不同采取不同的解決方式，實(shí)行分層分類解決；三是在制度設(shè)計時，既要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保險制度將來接軌問題。制度的設(shè)計包括這幾個方面：

1、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題。對于一部分流向城市的農(nóng)村勞動力，這里我們暫且稱為農(nóng)民工，這些農(nóng)民工外出打工所從事的職業(yè)中，80%的人選擇從事工業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和服務(wù)業(yè)等較為穩(wěn)定的職業(yè)，收入相對穩(wěn)定，近8000萬具有農(nóng)村居民身份卻又在城市務(wù)工的勞動者，已經(jīng)成為一個不容忽略的規(guī)模巨大的特殊社會群體，他們是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接貢獻(xiàn)者，這一群體將不可避免地對中國現(xiàn)行的社會保障政策與戶口政策等產(chǎn)生巨大的沖擊，因?yàn)槿谌胫髁魃鐣詈拖Ｍ玫较鄳?yīng)的社會保護(hù)正在成為越來越多的農(nóng)民工的共同追求（鄭功成，2002）。對于這一部分人應(yīng)該讓其享有城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會保險基本權(quán)利，可以直接融入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會保險體系之中，養(yǎng)老保險基金由雇主和個人共同繳納。當(dāng)這一部分人享有到城鎮(zhèn)職工基本的保障權(quán)利，感受到在城市收入穩(wěn)定、生存比較安全時，他們會考慮完全退出農(nóng)業(yè)勞動、退還承包的土地，以致走向完全離土離鄉(xiāng)的道路、成為城市居民，也使農(nóng)民工擁有的一部分分散耕作、甚至拋荒的土地向種田能手、種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，使農(nóng)村能夠推行土地適度規(guī)模經(jīng)營，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的基本途徑，也是盤活農(nóng)地資源、增加農(nóng)民收入的有效措施。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中勞動密集型企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工型企業(yè)多，中小型企業(yè)多，原始積累少，國家沒有投資，與國有企業(yè)比較起來，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，加上發(fā)展的時間短，經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，并且還擔(dān)負(fù)著反哺農(nóng)業(yè)的責(zé)任。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣，職工收入比較低，要普遍建立這項(xiàng)制度確實(shí)有困難。但是對于一部分流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)村勞動力，雖然他們并未完全退出農(nóng)業(yè)勞動、也未退還承包的土地、離土不離鄉(xiāng)，但是年老時養(yǎng)老問題同樣需要解決，可以通過建立一個相對獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老社會保險體系，考慮到將來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度接軌問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險體制也適宜采取社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老社會保險體系建立過程中必須注意這幾個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險辦法，不搞""一刀切""，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)承受能力差距較大，從區(qū)域上講，東、中、西部地區(qū)發(fā)展水平有差距，從行業(yè)講，高科技企業(yè)和勞動密集型企業(yè)有差異，從規(guī)模講，大中型企業(yè)與小企業(yè)有差異，各地可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)承受能力確定繳費(fèi)比例，國家應(yīng)制定原則性框架，各地根據(jù)自身的情況制定具體實(shí)施辦法；二是強(qiáng)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參加職工養(yǎng)老社會保險，而不能由企業(yè)和個人的意志來決定是否參保，這是社會保險本質(zhì)決定的，可以通過擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老社會保險的覆蓋面來解決養(yǎng)老金不足問題，因此國家要制定專門法律強(qiáng)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加養(yǎng)老社會保險；三是考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)競爭能力以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工收入水平普遍較低的實(shí)際情況，要企業(yè)拿出更多的錢來上繳社會保障機(jī)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的，在一個較長的時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳社保機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)比例，都應(yīng)保持在一個比較合理的較低的范圍內(nèi)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠承受為限，以利于企業(yè)的發(fā)展，國家要在稅收政策、利息政策等方面給予參保企業(yè)給予優(yōu)惠，對于這些企業(yè)上繳的稅收國家應(yīng)以補(bǔ)貼的形式適當(dāng)返還，以彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金繳費(fèi)的不足；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險是一個相對獨(dú)立的體系，應(yīng)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國有企業(yè)之間的流動，最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險接軌?！　?/p>

3、農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題。對于一部分留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者，這一部分人是純粹意義上的農(nóng)民，這一部分人的養(yǎng)老社會保險可以建立一個獨(dú)立的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險體系。原則上所有的農(nóng)民都有義務(wù)參加養(yǎng)老社會保險，實(shí)行""自助""和""補(bǔ)助""相結(jié)合，即養(yǎng)老保險基金由參加保險者交納的投保費(fèi)和政府補(bǔ)助金共同構(gòu)成?？紤]到我國農(nóng)村農(nóng)民的收入難以確定，農(nóng)民家庭與家庭之間的收入有差異的現(xiàn)實(shí)，對于要求農(nóng)民個人交納的養(yǎng)老保險費(fèi)部分可以根據(jù)該地區(qū)上年農(nóng)村人均收入水平按一定比例等額上繳，繳費(fèi)的比例可以根據(jù)各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低而不同，對于人均收入水平較高地區(qū)，繳費(fèi)比例可以確定在上年人均收入的15%左右，對于人均收入水平中等的地區(qū)，繳費(fèi)比例可以確定在上年人均收入的8%左右，對于人均收入水平較低地區(qū)，繳費(fèi)比例應(yīng)控制在4%左右。由于我國農(nóng)村人口多、人均耕地少，加上近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格的影響，純粹的農(nóng)業(yè)收入水平普遍不高，對于農(nóng)民的養(yǎng)老問題政府應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，給予農(nóng)民補(bǔ)貼，西方發(fā)達(dá)國家一般都對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，每公頃耕地補(bǔ)貼達(dá)100－150美元，而我國政府不但不補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，相反還要對農(nóng)業(yè)征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，為了解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題，能否借鑒日本和歐盟國家政策，實(shí)施對農(nóng)民養(yǎng)老保險補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的資金1／3通過提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品售價的辦法將補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，2／3通過各種農(nóng)產(chǎn)品價格計劃間接或直接從政府預(yù)算中獲得補(bǔ)貼，實(shí)際是由政府農(nóng)業(yè)稅收返還來補(bǔ)貼，當(dāng)然，政府對收入水平不同地區(qū)的農(nóng)民補(bǔ)貼水平應(yīng)有區(qū)別，政府通過加大轉(zhuǎn)移支付的力度，使貧困地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老有保障