一、我國農村社會養(yǎng)老保險立法的現(xiàn)狀

(一)我國《憲法》規(guī)定。我國《憲法》第45 條第1 款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”這一規(guī)定賦予了中國公民社會保障的基本權利，即獲得物質幫助的權利。憲法賦予社會保障權的對象是中華人民共和國全體公民，農民自然也包括在內。這是農村社會養(yǎng)老保險法的最根本的淵源。

(二)相關法律、行政法規(guī)中的規(guī)定。到目前為止，我國還沒有一部專門規(guī)范社會養(yǎng)老保險的立法，但其他一些法律對養(yǎng)老保險問題(包括農村社會養(yǎng)老保險問題)作了零散規(guī)定。如，我國《勞動法》第9章對勞動者的社會保險和福利作了專門規(guī)定，這里的“勞動者”當然包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及其他企業(yè)中的農民職工。再如我國《老年人權益保護法》第20 條規(guī)定：“國家建立養(yǎng)老保險制度，保障老年人的基本生活。”第22 條進一步規(guī)定：“農村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。”

(三)行政法規(guī)和部委規(guī)章的規(guī)定。由于實施社會養(yǎng)老保險是國家和政府的行為。許多有關社會養(yǎng)老保險的具體規(guī)定都是通過行政法規(guī)和部委規(guī)章的頒發(fā)來實施的。前者如國務院1999 年頒布的《社會保險費征繳暫行條例》等;后者如民政部1992 年頒布的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》(下稱《基本方案》)，勞動部頒發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》(1992 年)財政部與勞動和社會保障部聯(lián)合頒發(fā)的《社會保險基金財務制度》(1999 年)，勞動社會保障部的《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》等。

(四)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的規(guī)定。在規(guī)范農村社會養(yǎng)老保險的所有制度中，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章數(shù)量最多。例如，《北京市老年人權益保護條例》(北京市人大常委會1995 年)，《江蘇省農村社會養(yǎng)老保險辦法》(江蘇省人民政府1997 年)等。

二、我國農村社會養(yǎng)老保險立法的缺陷

(一)立法工作總體滯后。至今我國仍沒有一部從整體上專門規(guī)范農村社會養(yǎng)老保險的法律。雖然有一部分可能從整體上對社會養(yǎng)老保險進行規(guī)范的《社會保險法》早在1994 年就被列入全國人大立法規(guī)劃，可至今仍未出臺。而諸如《勞動法》、《老年人權益保護法》等法律對農村養(yǎng)老保險問題則更是輕描淡寫，可操作性極差。各地在推行農村社會養(yǎng)老保險的過程中大是自行摸索，各行其是，延緩了農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展。

(二)立法層次不高。地方立法畸形“繁榮”從目前的實際情況來看，我國專門規(guī)范農村社會養(yǎng)老保險的最高層次的規(guī)范乃是2 個部門規(guī)章，即民政部的《基本方案》和農業(yè)部的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》。其他的主要是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。而世界各國的經驗表明，像農村社會養(yǎng)老保險這樣一個涉及面廣、關系重大、保障主體特別的保障項目，常常需要許多部門和領域的協(xié)調和配合，各地的地方立法雖然都在一定程度上促進了農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，但由于中央統(tǒng)一立法缺位，一些本該統(tǒng)一的制度也是形式各異。這既不符合農村社會養(yǎng)老保險工作的全國統(tǒng)一規(guī)劃，也不符合法制化的要求。

(三)立法層次無序。立法體制不規(guī)范一方面，國務院的統(tǒng)轄權威在下降，而許多部門卻在制定著“行政法規(guī)”，如民政部制定頒行的《基本方案》和農業(yè)部頒行的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》。在出現(xiàn)涉及多部門協(xié)調的問題時，要由多部門平等地參與制定“行政法規(guī)”，如2001 年3 月5 日由勞動和社會保障部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關于農村信用社參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌等有關問題的通知》。另一方面，目前我國并沒有關于社會養(yǎng)老保險的基本法，更沒有關于農村社會養(yǎng)老保險的特別法，但是一些有關社會養(yǎng)老保險(效力當然也及于農村社會養(yǎng)老保險)的行政法規(guī)卻早已頒布實施了。這種不規(guī)范的立法體制對農村社會養(yǎng)老保險法律制度體系的形成產生了巨大的負面影響。

(四)現(xiàn)有制度規(guī)范已基本過時或者可操作性不強。以各地推行農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的最高專門制度依據(jù)——《基本方案》為例來考察。首先，《基本方案》設計的養(yǎng)老保險制度不能解決貧困農民的養(yǎng)老保險問題。農村社會養(yǎng)老保險基金的平衡模式足個人自我平衡，個人賬戶是個人繳費的積累，不存在代際和代內調劑，也沒有國家資金的資助，因此不具備統(tǒng)籌共濟的性質。這種設計只能“保富不保貧”。其次，《基本方案》規(guī)定的養(yǎng)老保險基金保值增值的方法主要是“購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資?；鸫驺y行增值利率明顯低于結付利率，結果保險費征收越多，基金收支赤字越大，而各級政府不承諾財政兜底，從而迫使基層單位自行動用資金進行各種投資來實現(xiàn)增值，造成違規(guī)使用再次，《基本方案》對農村社會養(yǎng)老保險管理機構的設置不合理?？h級農村社會養(yǎng)老保險機構幾乎包攬了從政策制定、實施到農?；鸬氖?、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)管等全方位的工作。這種“負全責”的管理方式，既沒有部門問橫向監(jiān)督，又沒有上下級之問的有效制約，其結果很容易導致地方政府和經辦機構失控。

三、農村社會養(yǎng)老保險法律制度的內容構建

(一)我國農村社會養(yǎng)老保險立法的基本原則。

1.普遍性原則

普遍性原則的含義，就是指社會保障的實施范圍應包括所有社會成員，強調一切社會成員享有社會保障的共同權利。憲法既已規(guī)定公民有獲得物質幫助的權利、公民在法律面前一律平等，就意味著每個公民(包括農村居民)平等地享有在其年老時從國家、集體、社會獲得物質幫助的權利。以往的農村社會養(yǎng)老保險制度開展過程中，五保戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工是側重的對象，占絕對多數(shù)的從事第一產業(yè)的農民尚未得到足夠的保護。社會養(yǎng)老保險制度是一項全民制度，不應因其身份差異而表現(xiàn)有所不同，所以應當把普遍性作為農村社會養(yǎng)老保險法的基本原則。

2.與實際相結合原則

從目前我國農村實際看，各地區(qū)之間的經濟發(fā)展極不平衡，加上我國現(xiàn)行的財政體制因素，不同地區(qū)在財政能力、農村集體和農民個人的經濟能力上差距懸殊，因此我國農村社會養(yǎng)老保險立法不可能搞一刀切、一種模式、只能立足省情、地情、縣情，因地制宜，逐步建立和完善符合農村區(qū)域經濟發(fā)展水平，多形式、多層次、多標準的法律制度。

3.定向強制保險原則

農民個體的保險意識不同，有些地區(qū)的農民愿意保險，有些地區(qū)的農民囿于個人意識、素質及其他方面的原因認識不到辦理社會養(yǎng)老保險的重要性。我們應該在有條件開展養(yǎng)老保險的地區(qū)要求農村的特定群體強制保險，為所有適合對象提供養(yǎng)老保險服務。其他類型的農村居民可以暫時實行自愿原則，而暫不適合開展的地區(qū)則可通過最低生活保障制度對老年人進行保障。

(二)我國農村社會養(yǎng)老保險法律的內容構建。

1.農村社會養(yǎng)老保險的適用范圍

農村社會養(yǎng)老保險的適用范圍是指農村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，適用范圍包括兩個方面的內容，一個是適用于何地，一個是適用于何人。

(1)適用地區(qū)

我國目前建立農村社會養(yǎng)老保險制度在經濟上是基本可行的。具體來說，范圍可以擴大到依上年度各地統(tǒng)計數(shù)字農村人均純收入超過3000 元的地區(qū)，因為達到這個標準以后，人民生活基本上可以保證，并能產生剩余可支配收入。

(2)保障的具體對象

從一般意義上說，農村社會養(yǎng)老保險范圍應當是農村所有人口，既包括農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，又包括非公有制企業(yè)勞動者、農民工、個體戶、自由職業(yè)者及農村閑散人員等。但考慮到農村目前的實際，農村經濟發(fā)展水平滯后于城市許多，農村人口幾乎是城市人口的兩倍多，要為數(shù)量如此龐大的群體提供社會養(yǎng)老保險，是一項非常艱巨的工作，對于上述類型群體應當采取逐步推進的做法。具體推進的步驟可以采取以下的序列安排：

第一，把專門從事第一產業(yè)的農民列為社會養(yǎng)老保險的首要對象。

第二，列為第二位的應保對象應是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經濟是農村經濟的重要組成部分，將它的職工優(yōu)先納入社會養(yǎng)老保險體系意義重大，這必將鼓舞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工工作積極性，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟更快發(fā)展

第三，農民工。據(jù)統(tǒng)計，我國外出農民工數(shù)量約為1.2 億人左右，若加上在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農村勞動力，農民工總數(shù)約為2 億人。這部分流動人口對于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定有十分重要的意義。

第四，個體戶、自由職業(yè)者及農村閑散人員。我國城市社會養(yǎng)老保險盡管覆蓋面不斷擴大，但也尚未做到全民皆保。農村保險工作較城市更為復雜，只能逐步推進，一點一點解決，將這部分群體列于最后是基于實際情況做出的選擇。

2.農村社會養(yǎng)老保險基金的籌集

我國民政部的《基本方案》確定的養(yǎng)老保險制度是“個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策支持”，這實際上是完全積累式的籌資模式。這種模式脫離我國的農村實際，不利于農村社會保障事業(yè)的發(fā)展。建議籌資模式可以改為："個人繳納、集體補助和政府補貼"，堅持三方籌資原則，財政在農村養(yǎng)老保險中應承擔一定的出資責任。以北京市為例，從2006 年1 月1 日起，在全國率先出臺了省市級養(yǎng)老保險的新政策。該政策將籌資改由"個人繳納、集體補助、政府補貼"三部分組成。借鑒該政策規(guī)定，農民個人繳納費不分科，可自行選擇繳費標準，鼓勵多繳多得。改革后的農民可享受待遇調整，各區(qū)縣在補貼參保農民的同時，根據(jù)本地區(qū)人均可支配收入、生活消費指數(shù)、物價指數(shù)、農村最低生活保障標準以及待遇調整儲備金的規(guī)模，適時提高養(yǎng)老金水平。

3.農村社會養(yǎng)老保險基金的管理與運營

針對當前農村社會養(yǎng)老保險管理成本高，基金流失嚴重的情況，須從三方面入手規(guī)范基金管理，提高基金收益率。第一，轉變基金營運管理模式。目前國際上通行的個人賬戶基金營運管理模式有兩種：一種是由政府部門直接負責社?；鸬臓I運管理。另一種是由民營的基金管理公司負責社?；鸬臓I運管理。我國農村也應嘗試采取后一種模式，管理費從公司盈利中提取，不再需要政府從中提取管理成本。第二，積極拓寬基金運營渠道，允許投資多元化。考慮到我國證券市場沒有國外那么成熟，國內專業(yè)投資認識的投資績效與國外的差距，我國對基金的管理雖應放開，但也須慎重。第三，加大基金監(jiān)管力度。應在中央一級專門設立社會保險基金監(jiān)督管理委員會，垂直管理，不受省、縣地方政府制約，以防地方挪用社?；?，對包括養(yǎng)老基金在內的各種社?；疬M行統(tǒng)一的監(jiān)管，確保社?；鸢踩?。

4.農村社會養(yǎng)老保險機構的設置

農村社會養(yǎng)老保險機構應包括下面兩個部分：

(1)經辦機構

現(xiàn)有的社會保險經辦機構分中央、省、縣三級，經辦機構統(tǒng)管各類社會保險，該機構設置可以繼續(xù)沿用。經辦機構應為行政機構，垂直領導關系。由于基金運營事宜委托給民辦基金經營機構處理，所以不必專設機構，避免了行政機構進一步擴張。

(2)監(jiān)督機構

除了經辦機構內部直接監(jiān)督，農村社會養(yǎng)老保險工作還需要從外部監(jiān)督：現(xiàn)行制度是在省級設立社會保險基金監(jiān)督處，僅有省一級的監(jiān)督機構，監(jiān)督力量未免過于單薄。因此有必要在中央一級、縣一級分設社會保險基金監(jiān)督部門，實行垂直領導。