社會保障制度是我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本支柱之一，關(guān)系到市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的長治久安，而養(yǎng)老保險則是社會保障制度的重要組成部分，養(yǎng)老保險立法模式的建立與完善是衡量一個國家社會保障完備程度的重要標志，加上我國人口老齡化進程的加快，預(yù)計到2003年我國老年人口的絕對數(shù)將達到9000多萬，相當目前歐洲老年人口之和[1]，因此，建立與完善我國養(yǎng)老保險法律制度已迫在眉睫。本文旨在通過分析中國國情，借鑒國外先進經(jīng)驗，為構(gòu)筑有中國特色的養(yǎng)老保險立法模式發(fā)表自己的粗淺看法。

一、我國養(yǎng)老保險的沿革及立法現(xiàn)狀

養(yǎng)老保險是勞動者因年老喪失勞動能力而退出社會勞動領(lǐng)域后由社會提供生活保障的制度。現(xiàn)代養(yǎng)老保險立法最早始于德國，德國于1889年頒布了《殘廢和老年保險法》，隨后養(yǎng)老保險觀念為世界許多國家接受，至今已有161個國家和地區(qū)頒布了養(yǎng)老保險立法。我國養(yǎng)老保險立法始于建國之初，在漫長的封建社會，我國實行的是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的“親屬養(yǎng)老”，新中國成立后，才初步建立社會養(yǎng)老保險制度。1951年2月，政務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國勞動保險條例》，在該條例第3章第15條中明確規(guī)定了企業(yè)職工的養(yǎng)老保險待遇，1955年又將養(yǎng)老保險擴大到國家機關(guān)、事業(yè)單位。如國有企業(yè)按照職工工資總額3%按月繳納勞動保險費，建立了由全國總工會進行統(tǒng)籌調(diào)劑的養(yǎng)老保險制度。但在文革爆發(fā)后，由于機構(gòu)被撤銷、人員被解散、基金被挪用，勞動保險條例無法執(zhí)行，1969年2月財政部規(guī)定：國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金，企業(yè)退休職工的開支改在營業(yè)外列支，即企業(yè)職工的養(yǎng)老保險由“社會互濟”改為“企業(yè)自保”，導(dǎo)致了我國養(yǎng)老保險制度的倒退。計劃經(jīng)濟體制下建立的養(yǎng)老保險制度不能適應(yīng)并制約著市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，其弊端主要表現(xiàn)在四個方面：第一，社會養(yǎng)老保險覆蓋面太窄。社會養(yǎng)老保險僅適用于國有企事業(yè)單位和國家機關(guān)，城鎮(zhèn)非公有制單位的勞動者和占中國人口總數(shù)71%的農(nóng)民被排除在社會養(yǎng)老保險范疇之外;第二，社會養(yǎng)老保險基金來源單一。國有企業(yè)由企業(yè)自保，國家機關(guān)和事業(yè)單位由國家一手包攬，勞動者本人在職期間不需承擔(dān)任何繳費義務(wù)：第三，養(yǎng)老保險在企業(yè)實行自保，使養(yǎng)老保險喪失了其固有的統(tǒng)籌調(diào)劑功能，降低了養(yǎng)老保險的社會化程度，并造成企業(yè)負擔(dān)畸輕畸重、苦樂不均;第四，無法為企業(yè)退休職工養(yǎng)老保險金的發(fā)放提供可靠保障。企業(yè)養(yǎng)老保險自保，企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的領(lǐng)取完全取決于企業(yè)本身效益的好壞，而目前國有企業(yè)正處于改革轉(zhuǎn)型的困難時期，拖欠退休職工養(yǎng)老金的事情時有發(fā)生。

針對以上問題，我國于1997年開始對養(yǎng)老保險制度進行了改革，1997年7月、1999年1月國務(wù)院分別頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》和《社會保險費征收暫行條例》，使我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險立法取得了突破性進步：一方面擴大了養(yǎng)老保險覆蓋面，建立了適用城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位和個體勞動者的基本養(yǎng)老保險制度，適應(yīng)了目前以公有制為主體。多種經(jīng)濟成份并存格局的需要;另一方面拓寬了基本養(yǎng)老保險基金籌資渠道，由過去的國家或集體單獨負擔(dān)變?yōu)橛蓢摇⒂萌藛挝缓蛣趧诱邆€人三方共同負擔(dān)，使籌資渠道多樣化，并強調(diào)了勞動者個人在養(yǎng)老保險中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

我國市場經(jīng)濟體制改革正以迅猛速度向縱深發(fā)展，雖然養(yǎng)老保險立法已取得了初步成效，但至今為止，我國養(yǎng)老保險還未象失業(yè)保險那樣進行單獨立法，還存在以下不足：(1)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險立法規(guī)定過于籠統(tǒng)，不便于實際操作。現(xiàn)有的適用于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的唯一立法——《社會保險費征收暫行條例》，只原則性規(guī)定了基本養(yǎng)老保險費的征繳范圍，未具體規(guī)定養(yǎng)老保險基金的來源、養(yǎng)老保險費的征收比例、領(lǐng)取養(yǎng)老保險應(yīng)具備的基本條件、養(yǎng)老保險待遇、養(yǎng)老保險金的監(jiān)督管理等內(nèi)容，急需制定新的立法予以明確;(2)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系單一，僅建立了基本養(yǎng)老保險，尚未建立多層次的社會養(yǎng)老保險體系。完整的養(yǎng)老保險體制應(yīng)是基本養(yǎng)老保險、用人單位補充養(yǎng)老保險和勞動者個人商業(yè)養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體制。(3)仍未通過立法建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。獲得基本養(yǎng)老保障是憲法賦予每個公民的一項重要權(quán)利，《憲法》第45條對此作了明確規(guī)定，而占全國人口總數(shù)71%的農(nóng)村居民在年老體弱、喪失勞動時并未得到社會養(yǎng)老保險的保障，養(yǎng)老保險的覆蓋面還需擴大到我國廣大的農(nóng)村。

二、立足國情，構(gòu)筑具有中國特色的養(yǎng)老保險立法模式

(一)認清國情，是建立公平合理的養(yǎng)老保險法律制度的前提和基礎(chǔ)。

一個國家養(yǎng)老保險體制的內(nèi)容、保險范圍和保障制度，必須依據(jù)該國社會經(jīng)濟發(fā)展水平、文化背景、政治制度、歷史傳統(tǒng)和人民習(xí)慣等進行具體確立。因此，我們應(yīng)充分認識我國國情，以期建立公平合理的養(yǎng)老保險法律制度。我國的基本國情是：

1.目前乃至相當長的時間內(nèi)，我國還處于生產(chǎn)力發(fā)展水平不高的社會主義初級階段。改革開放以來，我國的生產(chǎn)力有了很大發(fā)展，人民生活水平有了明顯提高，但與眾多國家進行橫向比較，我國仍存在很大差距。據(jù)統(tǒng)計，2000年我國人均國民生產(chǎn)總值不足600美元，遠遠低于中等發(fā)達國家人均3000多美元的水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平的高低是決定一個國家實行什么程度的養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵因素，我國目前只能采用廣覆蓋、低水平的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險待遇只能隨著生產(chǎn)力的提高而逐步改善。

2.我國已面臨日益沉重的人口老齡化的壓力。建國以來，我國衛(wèi)生事業(yè)取得了舉世矚目的成就，國民平均期望壽命由解放前期的35歲提高到76歲，加之建國后的前30年未實行計劃生育，五六十年代的人口出生率猛增，1979年開始推行一對夫妻只生一個孩子的計劃生育政策，人口出生率在七十年代末開始快速下降，這樣使得我國人口老齡化呈現(xiàn)其獨有的特點：(1)老年人口絕對數(shù)龐大。據(jù)預(yù)測，至2000年，全世界65周歲及以上老年人口為4.15億，我國65周歲及以上老年人口為0.87億，占世界總數(shù)的21%，至2040年，全世界65周歲及以上老年人口絕對數(shù)將達到10.96億，我國65周歲及以上老年人日為2.99億，占世界總數(shù)的25%[2]。(2)人口老化速度快。發(fā)達國家65周歲及以上人口比重由5%上升到7%，一般要經(jīng)過幾十年，如日本從1920年的5.3%上升到1990年的7.4%，經(jīng)歷了70年，而我國由1982年的4.9%上升到2000年的7.3%，只相隔18年，為世界之首。(3)我國老年人口占本國人口總數(shù)的比例快速增長。據(jù)預(yù)測，至2010年，65周歲及以上老年人口數(shù)為1.079億，占全國人口總數(shù)的7.7%，至2030年，65周歲及以上老年人口數(shù)為2.239億，占全國人口總數(shù)的14.6%，至2050年，65周歲及以上老年人口數(shù)為3.068億，占全國人口總數(shù)的20.4%[1]。人口老齡化的快速發(fā)展使得單一的低水平的基本養(yǎng)老保險不能解決退休者的養(yǎng)老問題，必須在社會基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人商業(yè)養(yǎng)老保險為補充的多層次的養(yǎng)老保險體制。

3.城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差別很大。由于城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力發(fā)展水平存在很大差距，城鄉(xiāng)勞動者的經(jīng)濟收入相差懸殊，農(nóng)村居民收入水平大大低于城鎮(zhèn)居民，從而導(dǎo)致農(nóng)村勞動者繳納養(yǎng)老保險費的能力低于城鎮(zhèn)勞動者，不可能要求城鄉(xiāng)勞動者按同一標準繳費，且國家財力有限，無法彌補農(nóng)村勞動者繳費能力的不足，在我國無法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一保障標準和保障范圍的養(yǎng)老保險制度。也就是說，我們要正視城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險存在的差異，應(yīng)分別建立城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩套不同內(nèi)容的養(yǎng)老保險法律制度，下面分別進行闡述。

(二)健全城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的立法思考。

城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的立法任務(wù)，是在借鑒現(xiàn)有養(yǎng)老保險改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過制定專門的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險立法加以規(guī)范和完善，著重應(yīng)規(guī)范以下內(nèi)容：

1.通過立法規(guī)范城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的籌資模式。當前世界上通行的基本養(yǎng)老保險籌資模式有三種，即完全積累式、現(xiàn)收現(xiàn)付式和部分積累式。我國應(yīng)采用部分積累的籌資方式，完全積累式是指退休者養(yǎng)老金的給付來自本人部分遞延工資在工作期間的積累，企業(yè)定期籌資并預(yù)以積累，當達到年老退休時，取出積存的基金用于養(yǎng)老金的給付[1]。這種模式是一種類似儲蓄的做法，它最大的優(yōu)點是具有基金的積累性和給付的保證性，其缺點是養(yǎng)老基金需經(jīng)長達幾十年的積累才能變現(xiàn)，因通貨膨脹、經(jīng)濟波動等因素的出現(xiàn)，使得變現(xiàn)后的養(yǎng)老金難以達到原有的購買力，且資金增值率存在極高的不確定性，從而影響退休者生活水平的保障?，F(xiàn)收現(xiàn)付式是指由在職勞動者及單位繳費，直接用于支付退休者養(yǎng)老金費用，是根據(jù)每年所需支付的總額來增減當年在職勞動者及單位所負的養(yǎng)老金費用。這種模式是以支定收，其優(yōu)點是起步時所需支付的養(yǎng)老金較低，企業(yè)及從業(yè)人員負擔(dān)較輕，適合年輕型人口結(jié)構(gòu)狀態(tài)下的國家采用，其缺點是養(yǎng)老金完全沒有積累，且養(yǎng)老金費用隨退休人員的增多而不斷提高，無法應(yīng)付人口老齡化高峰期到來時退休金的高峰支付。部分積累式是指在現(xiàn)收現(xiàn)付模式的基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟可承受的范圍內(nèi)，開始時多讓在職勞動者負擔(dān)一部分養(yǎng)老金費用，并將這部分基金積累增值，以應(yīng)付退休高峰期的需要。這種模式是對現(xiàn)收現(xiàn)付式的改良，其優(yōu)點突出，既可支付當年退休者的養(yǎng)老金，又可利用已儲備基金支付退休高峰期的養(yǎng)老金，減輕退休高峰期養(yǎng)老金費用負擔(dān)過重的壓力。結(jié)合中國國情，我國不適合采用完全積累式和現(xiàn)收現(xiàn)付式，應(yīng)采用部分積累式。理由是，若采用完全積累式，積累的基金數(shù)十分巨大，2021年達到工資總額的36%[3]，如此沉重的負擔(dān)，會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，同時長時間積累的巨額基金難以保證保值增值。若實行現(xiàn)收現(xiàn)付式，則不適應(yīng)我國人口老齡化發(fā)展速度快、高峰期持續(xù)時間長的要求，按目前養(yǎng)老保險待遇，若采用現(xiàn)收現(xiàn)付式的話，到2020年，工資提取率將達到32.3%，到2040年達到40.2%[4]，這樣會極大加重在職職工及單位的負擔(dān)，影響社會安定和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。從我國人口老齡化結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟承受能力兩方面考慮，我國應(yīng)采用部分積累式，即在滿足當前現(xiàn)收現(xiàn)付需要的基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟可承受的范圍內(nèi)，具體確定3%的積累率，既保障當年退休者的基本生活，又能解決退休高峰期的支付需要，并減輕養(yǎng)老金負擔(dān)過重對經(jīng)濟發(fā)展的壓力。

2.通過立法建立健全多層次的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。按照國際上的通行做法，多層次的養(yǎng)老保險體系應(yīng)當包括基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和公民個人儲蓄養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老保險是基礎(chǔ)，企業(yè)補充養(yǎng)老保險和公民個人養(yǎng)老保險是補充。目前我國城鎮(zhèn)只建立了單一的基本養(yǎng)老保險制度。基本養(yǎng)老保險具有覆蓋面廣、標準統(tǒng)一、強制執(zhí)行的優(yōu)點，但單一化的基本養(yǎng)老保險存在兩個弊端：一是養(yǎng)老保險責(zé)任過度集中于政府。其體現(xiàn)的是國家責(zé)任，由政府指定專門職能部門辦理，由政府對保險的落實負最后責(zé)任，企業(yè)和職工個人沒有直接責(zé)任;二是不利于體現(xiàn)公平分配和企業(yè)經(jīng)濟效益的差異。單一的基本養(yǎng)老保險一律執(zhí)行同一養(yǎng)老保險標準，企業(yè)效益好的不能提高職工的養(yǎng)老保險待遇，企業(yè)效益差的也不能降低待遇，不能在養(yǎng)老保險待遇上拉開差距。因此，在基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，需建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老保險制度。企業(yè)補充養(yǎng)老保險是指在政府強制實施的基本養(yǎng)老保險制度之外，由企業(yè)根據(jù)自身的經(jīng)濟能力而建立的為本企業(yè)職工提供一定的退休收入保障的養(yǎng)老保險制度。企業(yè)補充養(yǎng)老保險應(yīng)采取半強制原則，由國家立法規(guī)定一個統(tǒng)一的實施條件，由企業(yè)根據(jù)自身的經(jīng)濟勢力和經(jīng)營狀況為職工辦理，達到實施條件的一定要辦理，達不到的暫不執(zhí)行。企業(yè)補充養(yǎng)老保險的實施，能產(chǎn)生兩大積極作用：第一，分散了養(yǎng)老保險責(zé)任。讓有條件的企業(yè)充當保障的補充主體，國家和企業(yè)共同承擔(dān)養(yǎng)老保險責(zé)任，使實行補充養(yǎng)老保險企業(yè)的退休人員退休后的收入水平不至于過多下降;第二，有利于增強企業(yè)的凝聚力和創(chuàng)造力，使企業(yè)不斷創(chuàng)新和發(fā)展。隨著知識經(jīng)濟時代的來臨，企業(yè)競爭取勝的法寶是知識，而知識的載體是人才，企業(yè)要發(fā)展必須吸引人才，吸引人才最佳方式之一就是為職工免去后顧之憂，不僅在職期間給予職工優(yōu)厚報酬，退休后還為其提供企業(yè)補充養(yǎng)老保險。從而促使職工勤奮工作，努力創(chuàng)新，促進企業(yè)勞動生產(chǎn)率的不斷提高。至于個人養(yǎng)老保險實行自愿原則，經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，為個人儲蓄養(yǎng)老保險提供了可能，具體由個人根據(jù)自己的收入狀況，向商業(yè)保險公司按《保險法》規(guī)定辦理投保，職工退休后，商業(yè)保險公司按約定支付養(yǎng)老保險金，個人儲蓄養(yǎng)老保險為公民個人提供了更加充分的養(yǎng)老保障。因此，我國要盡快頒布基本養(yǎng)老保險法和企業(yè)補充養(yǎng)老保險法，以確定各自的保障目標、保障待遇、經(jīng)辦機構(gòu)、投資規(guī)則等內(nèi)容;對企業(yè)補充養(yǎng)老保險還應(yīng)規(guī)定實施條件，并提供稅收優(yōu)惠政策，對企業(yè)用于繳納補充養(yǎng)老金的收入及投資所得實行免稅，以鼓勵企業(yè)為職工辦理補充養(yǎng)老保險，從而形成基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老保障體系。

3.通過立法規(guī)范養(yǎng)老保險基金的投資方向和投資規(guī)則，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。隨著部分積累籌資模式的采用和多層次養(yǎng)老保障體系的建立，我國逐年積累下來的養(yǎng)老保險基金將不斷增多，為避免因通貨膨脹、物價上漲而導(dǎo)致的貶值風(fēng)險，為減輕繳費者的負擔(dān)又滿足到期支付的需要，必須十分重視基金的保值增值。具體而言，立法要確定四個方面的內(nèi)容：(1)確定投資項目的法定種類，并使投資方式多樣化。目前我國養(yǎng)老保險基金基本上采用銀行存款和購買國庫券的方式投資，這種方式比較安全，但收益低。銀行存款經(jīng)過七次降息后，現(xiàn)已處于微利狀態(tài)，且遇通貨膨脹則銀行存款利率不可能隨物價上漲而同比率升高，這樣會導(dǎo)致退休者購買力的下降。國庫券雖然具有信譽好、收益穩(wěn)定的優(yōu)點，但目前國庫券利率是被動的跟著銀行存款利率浮動，投資國庫券也無法獲得很好收益。參考西方國家的作法，西方國家投資項目多樣化，養(yǎng)老保險基金可投資于政府債券、地方債券、公司債券、股票、抵押貸款和房地產(chǎn)，國家通過立法將風(fēng)險控制在比較安全的范圍內(nèi)。我國養(yǎng)老保險基金的投資，應(yīng)借鑒外國投資方式多樣化的作法，不應(yīng)以銀行存款和購買政府債券為唯一方向，應(yīng)在完善立法、加強資本市場監(jiān)管、保證基金安全的前提下，擴大基金的投資方向，允許養(yǎng)老保險基金可投資于政府債券、金融債券、金融機構(gòu)擔(dān)保的企業(yè)債券、股票、房地產(chǎn)和銀行存款等多個領(lǐng)域，以獲得多方面的投資收益。(2)立法應(yīng)明確不同風(fēng)險類別投資項目的最高限額。不同投資項目風(fēng)險程度各異，對風(fēng)險程度高的投資項目，必須嚴格控制其投資最高限額，以分散風(fēng)險。如德國法律規(guī)定：養(yǎng)老保險基金可投資于股票的上限為20%，投資于房地產(chǎn)的上限為30%，投資于流動資金的上限為49%，[5]我國應(yīng)借鑒這種做法。(3)立法應(yīng)確定單一投資項目的法定投資限額，以防止風(fēng)險集中。如可規(guī)定每一筆債券的投資不得超過基金總數(shù)的5%—10%。(4)立法應(yīng)建立投資審核制度。即養(yǎng)老保險基金的投資計劃必經(jīng)國務(wù)院勞動和社會保障部批準后才準實施，并將審核程序及結(jié)果公開，以增強投資透明度，便于社會公眾進行監(jiān)督。

4.通過立法建立健全養(yǎng)老保險監(jiān)督體系。養(yǎng)老保險的監(jiān)督體系是我國養(yǎng)老保險體制的重要組成部分。以前養(yǎng)老保險監(jiān)督體系沒有形成有效的內(nèi)外監(jiān)控機制，用人單位和勞動者監(jiān)督意識淡薄，缺乏社會監(jiān)督，因此，我國應(yīng)建立健全科學(xué)的養(yǎng)老保險監(jiān)督體系，養(yǎng)老保險監(jiān)督體系可以由三部分組成：(1)行政監(jiān)督。由政府專門職能部門代表國家對社會養(yǎng)老保險工作進行監(jiān)督，主要監(jiān)督養(yǎng)老保險立法的貫徹執(zhí)行，接受重大養(yǎng)老保險違法案件的投訴與處理，并對養(yǎng)老保險基金的收入、支出、投資等過程進行監(jiān)督。(2)審計監(jiān)督。依法由國家審計機關(guān)定期對養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的財務(wù)收支及管理進行審計，并向社會公布審計結(jié)果，以杜絕和減少違紀行為發(fā)生。(3)社會監(jiān)督。由國家、用人單位、勞動者、公民等各方代表組成社會監(jiān)督機構(gòu)，對養(yǎng)老保險工作實行全面監(jiān)督，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的職能。