1.養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

(1)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險。

傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度中的國營企業(yè)職工退休金可以達到退休前工資額的70%左右，集體企業(yè)職工退休金為退休前工資額的40%-60%，國家機關、事業(yè)單位工作人員的退休金為退休前工資額的60%。在當時人們的生活水平普遍比較低的情況下，領取到的退休金解除了人們在養(yǎng)老方面的后顧之憂，基本保證人們能夠頤養(yǎng)天年。而且當時的養(yǎng)老保險制度能夠得到切實地貫徹實施，人們能夠及時足額地領到自己的退休金。這種立而有信的養(yǎng)老保險制度不僅使得社會保障制度作為一種穩(wěn)定機制的內(nèi)在功能得到了有效發(fā)揮，[1]而且極大地體現(xiàn)出社會主義制度的優(yōu)越性。但是，這種完全由國家和企業(yè)承擔養(yǎng)老保險責任、由單位和企業(yè)辦養(yǎng)老保險事業(yè)的制度安排，不僅使企業(yè)背上了沉重的經(jīng)濟負擔，而且將職工與企業(yè)死死地捆在了一起，職工將終身在一個企業(yè)工作和在退休以后從這個企業(yè)領取退休金。結果，在企業(yè)不斷吸收新職工的情況下，職工隊伍越來越龐大，退休職工的隊伍也越來越龐大，[2]使得企業(yè)不堪重負，生產(chǎn)成本增加，競爭力減弱，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的弊端在經(jīng)濟體制改革開始以后日益顯露出來。國有企業(yè)的改革是我國經(jīng)濟體制改革的重點，為了推動國企改革，國家必須對傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度進行改革。改革的內(nèi)容主要有以下幾個方面：

第一，建立國家、企業(yè)和職工個人共同承擔養(yǎng)老保險責任的制度。1986年7月，國務院發(fā)布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，規(guī)定國家對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會統(tǒng)籌，企業(yè)和勞動合同制工人按規(guī)定的比例繳納養(yǎng)老保險費(企業(yè)繳納合同制工人工資總額的15%，合同制工人繳納本人標準工資的3%)，籌集養(yǎng)老保險基金，在養(yǎng)老保險基金收不抵支時，國家給予財政補貼(1998——2001年，中央財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼額為861億元。[3])。這個規(guī)定雖然是國有企業(yè)勞動制度改革的一項內(nèi)容，而不是獨立的社會養(yǎng)老保險制度，但是它已表明，在經(jīng)濟體制改革的新形勢下，國家將放棄傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度，轉而實行國家、企業(yè)和職工個人三方共同承擔責任的社會化的現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度，并由勞動合同制工人推廣到全國所有國有企業(yè)職工。

第二，建立養(yǎng)老保險基金社會統(tǒng)籌的制度。20世紀80年代以后，老企業(yè)的退休人員不斷增加，發(fā)放退休金的壓力越來越大，而新建立的企業(yè)就不存在這樣的問題，這不僅使企業(yè)之間不能在相同的起點上競爭，而且缺乏競爭力的老企業(yè)已無力支付眾多退休工人的養(yǎng)老保險金。[4]于是在1991年6月國務院下發(fā)了《國務院關于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，確立了養(yǎng)老保險金由市縣起步、向省級過渡、最后實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的資原則籌。到1992年底，全國有2300個縣市實行了國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險費社會統(tǒng)籌改革，占全國縣市總數(shù)的95%，有13個省市自治區(qū)實行了省級統(tǒng)籌。[5]

第三，建立多層次養(yǎng)老保險制度。1991年6月下發(fā)的《國務院關于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》確立了實行社會基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險相結合的多層次養(yǎng)老保險原則。社會基本養(yǎng)老保險是法定的、強制實施的社會保險，由政府組織實施，是國民收入再分配的一種方式，在必要時國家必須予以財政投入，它是以國家信譽保證最終兌現(xiàn)的制度，因而是最安全可靠的制度，在養(yǎng)老保險三種形式中占有核心地位。企業(yè)補充養(yǎng)老保險次之，個人儲蓄養(yǎng)老或者個人購買商業(yè)人壽保險居第三層次。

1995年3月，國務院發(fā)布了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險模式。[6]同時還發(fā)布了兩個實施方案，[7]供各地城市選擇。各地在實施兩個方案的過程中，由于價值取向的不同，因而確定的社會統(tǒng)籌和個人賬戶的比例也不同，[8]出現(xiàn)了大、中、小三種個人賬戶比例：大個人賬戶為職工工資的16%、中賬戶為12%、小賬戶為3%。至1996年上半年，上海等7個省市選擇了辦法之一，北京等5個省市選擇了辦法之二，多數(shù)地區(qū)綜合了兩種辦法之長處，制定了介于二者之間的中間標準。[9]不同的賬戶比例，不僅成為職工在地區(qū)之間流動的障礙，[10]不符合市場經(jīng)濟建立統(tǒng)一勞動力市場的要求，而且造成不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險金待遇差別，對未來建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度帶來困難。

鑒于以上問題，國務院于1997年7月發(fā)布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，決定的核心內(nèi)容是三個“統(tǒng)一”：(1)統(tǒng)一企業(yè)和個人的繳費比例。企業(yè)繳費比例一般不超過職工工資總額的20%，具體比例由各地政府根據(jù)實際情況確定。個人繳費比例1997年不低于本人工資的4%，以后每兩年提高一個百分點，最終達到8%。(2)統(tǒng)一個人賬戶規(guī)模。按職工本人工資的11%建立個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，不足部分從企業(yè)繳費中劃入，隨著個人繳費比例的不斷提高，企業(yè)劃入部分最高只能是3%。(3)統(tǒng)一基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法。養(yǎng)老金支付額由兩部分構成：一部分是基礎養(yǎng)老金，月標準為當?shù)芈毠ど夏甓仍缕骄べY的20%，另一部分是個人賬戶養(yǎng)老金，月標準為個人賬戶累計儲存額除以120。2000年12月發(fā)布的《完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》將個人賬戶的繳費率由本人工資的11%降到8%，同時擴大社會統(tǒng)籌部分，個人繳費全部記入個人賬戶，企業(yè)繳費全部記入統(tǒng)籌基金，而不再劃入個人賬戶。這一改變表明國家在社會保障上由注重效率公平逐步傾向于注重社會公平。[11]個人繳費不滿15年的，不享受基礎養(yǎng)老金，個人賬戶儲存額一次支付。

第四，養(yǎng)老保險逐步社會化。(1)養(yǎng)老保險的社會化表現(xiàn)在由獨立于企業(yè)和事業(yè)單位的社會保險經(jīng)辦機構管理社會保險事宜。(2)養(yǎng)老保險基金由非官方機構負責投資運營，養(yǎng)老金不再由離退休人員的單位發(fā)放而是由銀行、郵局發(fā)放。到2001年底，企業(yè)職工的養(yǎng)老金由銀行和郵局發(fā)放的已達到98%。[12]

第五，覆蓋人口的范圍在不斷擴大。有統(tǒng)計表明，參加基本養(yǎng)老保險的在職職工從1989年的4800余萬人擴大到2000年的10400余萬人;離退休、退職人員從1989年的890余萬人擴大到2000年的3100余萬人。在以上在職職工和離退休人員中，不僅有國有企業(yè)職工，而且還有城鎮(zhèn)集體企業(yè)和其他企業(yè)的職工。[13]可見不僅參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)在增加，而且保險范圍也在不斷擴大，這種發(fā)展態(tài)勢將極大推進一體化的養(yǎng)老保險制度的建立和形成。

(2)國家機關、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險

國家機關、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險經(jīng)歷了建國初期的分開、1958年的合并、改革開放又分開的調(diào)整變化以后，基本固定下來，即使在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行大刀闊斧改革時，國家機關、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度基本沒有涉及。

現(xiàn)行退休制度是1978年全國人大常委會通過的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》。國家機關、事業(yè)單位工作人員的退休年齡為男60歲、女55歲。退休待遇是，離休金為離休時工資的100%;國家機關工作人員退休以后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發(fā)，職務工資和級別工資兩項之和按規(guī)定比例計發(fā)，即工作年限滿35年的按88%計發(fā)，滿30年不滿35年的按82%計發(fā)，滿20年不滿30年的按75%計發(fā);事業(yè)單位工作人員退休以后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發(fā)，即工作年限滿35年的按90%計發(fā)，滿30年不滿35年的按85%計發(fā)，滿20年不滿30年的按80%計發(fā)。

這個在計劃經(jīng)濟時代建立、實施了20多年的退休制度，在今天市場經(jīng)濟的形勢下，已不能適應社會發(fā)展的要求，它的弊端日益顯露出來。第一，覆蓋范圍太廣，將國家公務員以外的黨派團體、事業(yè)單位等不應包括在內(nèi)的人都包括了進來，這無疑加重了國家財政負擔，1993年國家機關、事業(yè)單位的退休費用高達222億元;[14]第二，養(yǎng)老金待遇明顯高于企業(yè)職工，為勞動力合理流動設置了障礙;第三，離退休人員仍由原單位管理，這樣在成立比較早、離退休人員數(shù)量比較多的單位，增加了單位的工作負擔，影響單位工作效率?；诖?，也必須進行改革。但是，到目前為止，國家尚未出臺總體改革方案，只有一些省市按照中央有關精神，進行養(yǎng)老保險改革探索，只能說是為以后的改革積累了一點經(jīng)驗，而且各地進展也不平衡。所以，真正的改革只能在中央有關法規(guī)出臺以后才能開始。

2.養(yǎng)老保險制度的問題和對策

中國社會保障制度的改革是一場偉大的革命性變革。它不僅受中國目前經(jīng)濟發(fā)展水平、社會價值觀念的制約，而且受實施了30多年的、使億萬人民從中受益的傳統(tǒng)社會保障制度的制約;它不僅要對國家、單位或企業(yè)以及個人之間的權利和責任進行調(diào)整，而且要對不同的社會群體，尤其是城鄉(xiāng)居民所應享有的社會保障待遇進行調(diào)整;它不僅要對每一個社會保障制度進行改革，而且要對社會保障制度進行全方位的協(xié)調(diào)和安排。所以改革具有極大的復雜性和艱難性，[15]不可能一蹴而就，需要不斷探索，逐步前進。

針對我國養(yǎng)老保險制度存在的以上問題，改革應主要從以下幾個方面著手：

(1)養(yǎng)老保險的覆蓋范圍須進一步擴大。在新制度實施以后，養(yǎng)老保險的覆蓋范圍雖然從國有企業(yè)擴大到了非國有企業(yè)，參加保險的人數(shù)也有了大幅度的提高，但是全國范圍來看，養(yǎng)老保險在非國有企業(yè)，尤其是非公有企業(yè)中覆蓋范圍仍然比較小。以全國養(yǎng)老保險搞得比較好的北京為例，1998年底，非國有企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險覆蓋面僅為30%。其他地區(qū)私營企業(yè)和個體工商業(yè)者參加養(yǎng)老保險的比例更低，甚至不到10%。[16]由于經(jīng)濟體制改革的深化和結構調(diào)整力度的加大，國有企業(yè)乃至一部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)的就業(yè)人數(shù)減少，參加企業(yè)養(yǎng)老保險的人數(shù)由1997年的8671萬人下降為1998年底的8475.8萬人，而同期參加社會統(tǒng)籌的離退休人員則由2533.4上升為2727.3萬人。[17]養(yǎng)老保險金支出的增加，需要有更多的人參加養(yǎng)老保險，才能籌集到比較充足的養(yǎng)老保險基金。在經(jīng)濟成分多元化，非公有企業(yè)不斷增加的情況下，養(yǎng)老保險覆蓋面過小，將制約勞動力的自由流動和統(tǒng)一勞動力市場的形成。因此，在養(yǎng)老保險制度的改革中，應當把三資企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶以及城鎮(zhèn)小集體企業(yè)職工逐步納入基本養(yǎng)老保險中來。

(2)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次須不斷提高。養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次對于基金的共濟性和抵御基金風險功能的影響，我們用以下事例來說明：在1998年《國務院關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》發(fā)布之前，在湖北省內(nèi)，武漢市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費率達26%，但籌集到的養(yǎng)老基金仍然不夠支付，而其他城市繳費率僅為16%，但是用不完，還有大量養(yǎng)老基金滾存積累。[18]如果實行省級統(tǒng)籌，在一個省內(nèi)，基金的共濟功能就能夠得到有效發(fā)揮。1998年國務院發(fā)布《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》，明確了實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的目標，但是由于歷史責任沒有理清，有些負擔輕的新企業(yè)不愿意參加基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，所以到2001年底，除了幾個直轄市和個別省區(qū)以外，絕大多數(shù)地區(qū)依然停留在縣市級統(tǒng)籌層次。2001年7月中央在老工業(yè)區(qū)遼寧省進行省級統(tǒng)籌試點，為此給予了大力財政支持，但是省級統(tǒng)籌沒有建立起來，各地仍按以前費率繳費。所以，建立基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的前提是，劃分清楚國家和企業(yè)在養(yǎng)老保險基金問題上的歷史責任。

(3)統(tǒng)一制度規(guī)定的繳費比例偏低。1997年頒布的“決定”規(guī)定，企業(yè)繳費不得超過工資總額的20%，其中3%轉入個人賬戶，個人繳費為個人工資的8%，這就是說，工資總額的17%用于社會統(tǒng)籌，即支付上一代人的養(yǎng)老，11%用于在職職工的個人賬戶積累，兩項合計為工資總額的28%。在實行統(tǒng)一制度之前的1996年，養(yǎng)老費用的實際支出達到了工資總額的23.58%，假設在統(tǒng)一制度實施以后，養(yǎng)老金支出維持在1996年23.58%的水平，那么個人積累無論如何不能達到11%。許多地區(qū)由于養(yǎng)老金支付比例高而出現(xiàn)了個人賬戶帳面余額高于實際積累的空帳現(xiàn)象。有人提出解決養(yǎng)老保險基金缺口的非財政途徑，即擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面、提高養(yǎng)老保險費的收繳率(1996年為92.5%，1997年90.7%，1998年為82.7%，呈逐年遞減態(tài)勢，主要因為國有企業(yè)效益不好)，提高統(tǒng)籌層次以緩解國有企業(yè)集中、退休人員多、養(yǎng)老保險金支付困難的情況。[19]

(4)規(guī)定欠繳養(yǎng)老保險費的法律責任。在目前的繳費比例下，由于國有企業(yè)效益不佳，繳費越來越難，征繳率在逐年下降。例如，1996年，國有企業(yè)收繳率為90.38%，比1995年下降3.22%;集體企業(yè)收繳率為90.11%，比1995年下降0.99%;其他所有制企業(yè)收繳率為96.04%，比1995年上升3.44%，這表明其他所有制企業(yè)經(jīng)營好于國有企業(yè)。[20]到1998年底，全國欠繳社會保險費1000萬元以上的企業(yè)229戶。[21]2003年7月19日《人民日報》在第2版刊登了勞動和社會保障部公布的長期欠繳養(yǎng)老保險費超千萬元的16家企業(yè)名單，這16家企業(yè)欠費累計達44191萬元。養(yǎng)老金所具有的贍養(yǎng)性質(zhì)，決定了企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費影響到養(yǎng)老金的發(fā)放，并直接損害離退休人員的權益，因此需要用法律對養(yǎng)老保險費的征繳加以規(guī)范。對此，國外的經(jīng)驗值得借鑒。例如，在法國，為了消除雇主對繳納養(yǎng)老保險費的抵制，地區(qū)社會保險費征收管理處在給雇主發(fā)出最后警告以后，可以采取強制征收的辦法：①地區(qū)社會保險費征收管理處發(fā)出具有執(zhí)行力的強迫性命令;②地區(qū)社會保險費征收管理處訴諸監(jiān)督機構(在全國范圍為社會保障事務部部長，在地方范圍為地區(qū)社會保障機構)，監(jiān)督機構發(fā)出執(zhí)行令，由國家征稅機構對欠繳的社會保險費予以征收;③向一般法庭提起訴訟，以判處雇主繳納其應繳的社會保險費;④不繳社會保險費是一種刑事違法行為，地區(qū)社會保險費征收管理處以民事當事人的身份向刑事法庭提起訴訟。對不繳納社會保險費的刑事懲罰可以是罰款(數(shù)額是所雇傭人數(shù)的倍數(shù))，必要時可以判處監(jiān)禁。對于逾期(發(fā)工資日為繳納社會保險費日)繳納者處以滯納金，滯納金的數(shù)額視拖欠的時間長短而定，沒有在法律規(guī)定的期限內(nèi)繳清的，增繳10%，之后每逾期一個季度再增加3%。只有在雇主能夠證明自己的誠意或者有不可抗力，或者向有一審或終審權的社會保障法庭提起訴訟的，雇主才可以請求部分或全部取消逾期滯納金。法庭只審查減免滯納金的條件，而減免的數(shù)額由地區(qū)社會保險費征收管理處決定。[22]我國可以參照法國的立法經(jīng)驗，在我國的有關法律中作出相關規(guī)定，以保障養(yǎng)老保險費的按時足額征收。

在建立多元化養(yǎng)老保障機制方面，法國的經(jīng)驗可供借鑒(迪貝盧書第204頁以下)

(6)逐步理順養(yǎng)老保險管理體制。1998年3月國務院機構改革方案明確，統(tǒng)一由勞動和社會保障部管理城鎮(zhèn)職工、機關事業(yè)單位工作人員和農(nóng)村的社會保險。實行行業(yè)統(tǒng)籌的也交由地方管理。但是，養(yǎng)老保險主管部門的權力實際上受到其他部門的極大牽制，例如原來由社會保險經(jīng)辦機構統(tǒng)一征收養(yǎng)老保險費的做法由于職能部門的意見分歧而演變成由各省自主決定由社會保險經(jīng)辦機構征管或是由稅務部門征管，這在國際上都是鮮見的，給制度的實施帶來新的問題。再如，國有股減持與社會保障基金直接掛鉤進入證券市場，對證券市場造成很大打擊，這也是證券部門牽制的結果。所以，國有股減持要充分尊重市場規(guī)律，才能既做到使社會保險資金保值增殖，又能與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，但更重要的是要理順養(yǎng)老保險管理體制，強化養(yǎng)老保險管理部門的權威性。

(7)加強養(yǎng)老保險基金的管理和營運。1998年財政部等四個部門經(jīng)國務院同意發(fā)布了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》，要求建立社會保障基金財政專戶，專款專用，不得挪用，不得用于平衡財政預算。但如何對養(yǎng)老基金進行管理，目前尚未得到很好解決。有學者指出，國家應建立專門的養(yǎng)老保險基金管理組織，設立中央與省兩級養(yǎng)老保險基金管理機構，分擔管理責任。還有學者指出，要使統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶分開，獨立進行核算，在個人賬戶變?yōu)閷崕ひ院?，再建立獨立的個人賬戶管理機構。在統(tǒng)籌賬戶不能透支個人賬戶的情況下，由于歷史欠債而形成的資金缺口就顯現(xiàn)出來，從而引起社會各界的關心和重視，并尋求解決的途徑。[34]在基金的營運上，目前政策規(guī)定，養(yǎng)老金在留足兩個月的支付需求之后只能購買國債和存銀行，不得進行其他投資。在目前資本市場動蕩且不成熟的情況下，限制養(yǎng)老金的投資方向，實行準政府管制型投資政策，可以實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增殖。但是，也有必要探索與資本市場結合的方式與途徑，國家可以采取有償運營額度限制的方式，開展養(yǎng)老保險基金投資試點，為養(yǎng)老保險基金商業(yè)營運提供示范。在養(yǎng)老保險基金投資資本市場方面，社會保險管理機構和基金管理機構要與投資管理機構和投資機構加強溝通與協(xié)作，但也要保持獨立性和自主性，以確保基金的安全性。