社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的出現(xiàn)是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的必然結(jié)果。它是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，是人類文明進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。而國(guó)家與社會(huì)通過國(guó)民收入再分配，運(yùn)用立法手段來保證社會(huì)成員“勞者得息”和“老有所終”，則是19世紀(jì)末和20世紀(jì)初的事情。無論是最早實(shí)施社會(huì)保障制度的德國(guó)，還是緊隨其后建立社會(huì)保障制度的西方其它國(guó)家，無不是通過立法程序來推行其退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)(議會(huì)或國(guó)會(huì))或者授權(quán)的政府部門制定、頒發(fā)《社會(huì)保障法》或單行的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》來實(shí)施其養(yǎng)老政策。這些國(guó)家大都把社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)看作義務(wù)性或強(qiáng)制性的，要求每一個(gè)雇主或雇員都必須參與一定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并通過立法規(guī)定明確的權(quán)利義務(wù)，由司法部門監(jiān)督執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上有145個(gè)國(guó)家實(shí)施了程度不同的社會(huì)保障立法，其中以退休養(yǎng)老保險(xiǎn)立法為最，達(dá)到128個(gè)國(guó)家。

我國(guó)從1953年起正式開始實(shí)施退休養(yǎng)老制度，1986年推行職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，取得了一系列令人矚目的成就。它對(duì)保障退休職工的基本生活，激發(fā)廣大在職職工的工作積極性和創(chuàng)造性，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，發(fā)揮了非常重要的作用。但是，我國(guó)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，主要依靠行政手段推行，尚未納入法制化軌道。既缺乏綜合性的《社會(huì)保障法》，也未頒布單行的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，存在制度上的空白點(diǎn)，出現(xiàn)了一些無法可依、無章可循的現(xiàn)象。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，特別是在構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的進(jìn)程中，我國(guó)傳統(tǒng)地社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的一些深層次問題和矛盾逐漸暴露出來，使企業(yè)走向市場(chǎng)以及勞動(dòng)力自由流動(dòng)面臨重重障礙。因此，加快社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的立法步伐，己刻不容緩。

一、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀與問題

新中國(guó)成立以后，政府立即著手建立社會(huì)保障制度。1950年10月27日公布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》草案。草案公布的當(dāng)天，人們爭(zhēng)相購(gòu)閱，奔走相告?！秳趧?dòng)條例》對(duì)工傷、殘疾、死亡、養(yǎng)老和生育都作出了明確規(guī)定，于1951年2月26日正式頒布實(shí)施。但由于十年動(dòng)亂的破壞，整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)陷入癱瘓。直至改革開放以后，才重新在全國(guó)范圍內(nèi)開展一系列社會(huì)保障工作的試點(diǎn)，其中尤以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的改革最為突出。諸如對(duì)全民和集體大企業(yè)實(shí)行了以縣市為單位的退休養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌。到1990年底，全民所有制大企業(yè)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的市縣已達(dá)2270個(gè)，占全國(guó)縣市的96%，京津滬、福建、江西五省市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌;集體所有制企業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌的縣市達(dá)1600個(gè)，占總數(shù)的60%。從職工人數(shù)來看，到1991年底，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的在職職工已達(dá)6000萬人，占有全國(guó)國(guó)有企業(yè)職工總數(shù)的8200，離退休人員參加統(tǒng)籌的1200萬人，占有國(guó)有企業(yè)離退休人員的95%，而到1994年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已全部實(shí)現(xiàn)市縣級(jí)社會(huì)性統(tǒng)籌，有13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌，16個(gè)省建立了省級(jí)調(diào)劑金;全國(guó)集體企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌已達(dá)2024個(gè)市縣;社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面正在擴(kuò)大到非公有制企業(yè)，有近1000個(gè)市縣的非公有制企業(yè)參加了社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)。全國(guó)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)已8750萬，離退休人員參加的有2030萬。另外，個(gè)人繳納部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的制度也在逐漸推廣，首先是對(duì)新招收的合同制工人實(shí)行了個(gè)人交納部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的辦法。新招收的合同工人按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%交納保險(xiǎn)費(fèi)，職工所在單位按工資總額的15%交納。不過，這些改革從整體上來看還是初步的，根本性問題尚未觸及到。而且我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所隱含的那種計(jì)劃體制的“烙印”還未徹底消除。它們的弊病在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善和現(xiàn)代企業(yè)制度的培育過程中表現(xiàn)得越來越明顯。歸納起來，主要問題有:

1、管理模式混亂無序。按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的管理權(quán)限，職工退休養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該集中管理。但在具體操作過程中，長(zhǎng)期存在勞動(dòng)部、人事部、民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部、總工會(huì)、中央組織部以及中國(guó)人民保險(xiǎn)公司等多個(gè)部門分散管理的狀況。由于政出多門、多頭管理，結(jié)果造成互相掣肘、推諉扯皮，失去了其綜合平衡的功能。加之一些部門和行業(yè)爭(zhēng)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，人為地割裂了社會(huì)養(yǎng)老的統(tǒng)一性。實(shí)際上，早在1986年7月，國(guó)務(wù)院就在《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》中明確規(guī)定，勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由勞動(dòng)部門所屬的社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理。但在具體實(shí)施過程中，卻阻力重重。于是，國(guó)務(wù)院在1992年5月修改上述規(guī)定，使得鐵道、郵電、水利、電力、建筑等五大部門的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)從社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中分離出來，“部門保險(xiǎn)”、“行業(yè)保險(xiǎn)”走向公開化、合法化。而1993年10月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問題的批復(fù)》，交通、煤炭、銀行、民航、石油天燃?xì)饪偣?、有色金屬工業(yè)總公司的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)也相繼脫離社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。不僅如此，人事部也不甘落后，力圖把行政事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)到自己門下。到目前為止，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)統(tǒng)籌的已有11個(gè)行業(yè)。這種條塊分割的“行業(yè)保險(xiǎn)”格局使原本散亂的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制更加分散了，與實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理社會(huì)化、統(tǒng)一化的預(yù)期目標(biāo)背道而馳。其后果相當(dāng)嚴(yán)重:一是人為地給建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置了新的障礙，影啊宏觀綜合平衡和社會(huì)化管理程度的提高。二是增設(shè)職能相同的機(jī)構(gòu)，既不利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，又不利于降低社會(huì)保險(xiǎn)管理的成本，造成本已有限的社會(huì)保障資金浪費(fèi)嚴(yán)重，甚至在部門利益的驅(qū)動(dòng)下挪用、擠占養(yǎng)老基金。據(jù)勞動(dòng)部不完全統(tǒng)計(jì)，截止1994年底，各地政府和有關(guān)部門擅自動(dòng)用養(yǎng)老基金尚未歸還的約45億元。三是分散管理、政出多門、爭(zhēng)權(quán)的多、管事的少，相互之間缺乏有機(jī)聯(lián)系與統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)畸輕畸重，弱化基金收繳的強(qiáng)制性和權(quán)威性，損害養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信譽(yù)，阻礙了社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的全面推進(jìn)。四是“封閉式”的保險(xiǎn)既削弱了基金的社會(huì)調(diào)動(dòng)功能，又容易造成效益好與效益差的行業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇走向兩極，加上缺乏監(jiān)督機(jī)制，某個(gè)行業(yè)不承擔(dān)其職工的退休養(yǎng)老費(fèi)，將包袱拋給國(guó)家，又會(huì)加重政府的負(fù)擔(dān)。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的涵蓋率低。我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要體現(xiàn)社會(huì)公平，在空間上必須涵蓋全社會(huì)的勞動(dòng)者(不僅僅是城鎮(zhèn)的勞動(dòng)者，還應(yīng)該包括農(nóng)村的廣大勞動(dòng)者);在時(shí)間上必須覆蓋勞動(dòng)者自身再生產(chǎn)的全過程。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)目前享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)只占全社會(huì)勞動(dòng)者少、數(shù)的1/3，其中城鎮(zhèn)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占城鎮(zhèn)勞動(dòng)者人數(shù)的82%，而廣大農(nóng)村享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅占農(nóng)村勞動(dòng)者人數(shù)的2.6%。可見，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面還很窄，仍有2/3的勞動(dòng)者處于“安全網(wǎng)”外。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的職工，以及農(nóng)村的廣大勞動(dòng)者，均未享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。究其原因:一是政府決策的局限性。國(guó)務(wù)院雖然頒布了一些有關(guān)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的文件，例如《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，但這些文件僅適用于全民所有制企業(yè)，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行，而三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的職工、個(gè)體勞動(dòng)者以及行政事業(yè)單位的干部的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題還無章可循。廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，雖然國(guó)務(wù)院在1991年授權(quán)民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，但仍處于試點(diǎn)階段，從山東開始，至今全國(guó)也只有900多個(gè)縣在進(jìn)行試點(diǎn)，并未全面推廣。二是有關(guān)規(guī)定缺乏強(qiáng)制性，在具體操作中隨意性太強(qiáng)。一方面是企業(yè)不愿“投”，那一些三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)不愿為員工投養(yǎng)老保險(xiǎn)金，員工則因職業(yè)的暫時(shí)性和流動(dòng)性而不強(qiáng)求，甚至不知道養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為何物。至于那些私營(yíng)企業(yè)主和個(gè)體勞動(dòng)者，沒有強(qiáng)制進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)，更是樂于“自我保障”。另一方面是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不愿“保”。對(duì)于那些效益差、退休職工多的小集體企業(yè)及私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)，一些社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并不熱心或?qū)⑵渚苤T外。此外，還由于目前采用修正混合式統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)金的辦法，存在挖好企業(yè)的“肉”補(bǔ)差企業(yè)的“洞”的缺陷，一些養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的企業(yè)以種種借口拖欠甚至拒繳保險(xiǎn)費(fèi)，使覆蓋面本來就不寬的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涵蓋率更低了。

3、籌資方式單一，導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)。在現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，很大程度上是沿襲了傳統(tǒng)的籌資方式，退休養(yǎng)老費(fèi)基本上由國(guó)家或企業(yè)承擔(dān)，職工在職期間不承擔(dān)交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的義務(wù)(合同制職工除外)，但卻在退休后享受領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。雖然，1994年鋪開的全面改革要求由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)制度在全國(guó)由點(diǎn)到面逐步推行，但并未從根本上解決間題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1994年度收繳的全部養(yǎng)老基金中，保險(xiǎn)對(duì)象個(gè)人繳納部分僅占8.5%。這種籌資方式，隨著退休人員的不斷增加，將導(dǎo)致國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)越來越重。例如，1978年前，全民所有制企業(yè)和縣以上大集體企業(yè)的養(yǎng)老費(fèi)用僅17.3億元，到1989年增加到375億元，增長(zhǎng)21.7倍。照此速度增長(zhǎng)下去，到2000年將達(dá)到1100億元。如此龐大的費(fèi)用.不僅加重了國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且增加了勞動(dòng)產(chǎn)品的成本費(fèi)用，降低產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，職工自我保障意識(shí)以及參與社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任感和義務(wù)感淡漠，職工對(duì)企業(yè)的依賴感進(jìn)一步強(qiáng)化，從而制約勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和國(guó)有企業(yè)內(nèi)部改革的深化。另外，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過程中，由于沒有明確、詳盡的法規(guī)約束，出現(xiàn)了少數(shù)人鉆社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的空子，騙取養(yǎng)老費(fèi)用;還有一些)、退休(少數(shù)少、是以種種理由提早退休的)后又就業(yè)，不僅拿勞動(dòng)報(bào)酬，而且領(lǐng)養(yǎng)老金，其收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于做同一份工作的年輕少、。這就使得一些所享有的權(quán)利同他們所盡的義務(wù)和責(zé)任明顯地不對(duì)等。

4、缺乏養(yǎng)老儲(chǔ)備金的積累機(jī)制，后勁不足。我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在資金的籌集上依據(jù)“以支定收，略有節(jié)余”的原則，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，沒有建立儲(chǔ)備基金。這種模式是先測(cè)算短期辦(一般為1年或2-3年)退休養(yǎng)老費(fèi)用的實(shí)際需要額，然后本著收支平衡的原則，以支定收，將這筆費(fèi)用按比例分?jǐn)偟絽⒓颖ｋU(xiǎn)的各個(gè)單位。其統(tǒng)籌基金基本上用于現(xiàn)期支付，積累率低，存量不足。而我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)發(fā)展迅速，退休職工越來越多，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)將進(jìn)入人口老齡化的高峰，在職員工與離退休人員之比將為2:1。按目前的籌資模式，則意味著到時(shí)一個(gè)退休人員的養(yǎng)老費(fèi)只能從兩個(gè)在職職工當(dāng)年的勞動(dòng)收入中提取。從養(yǎng)老基金的收支情況看，全國(guó)1985年的離退休費(fèi)用為145億元，1990年達(dá)到466億元，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到8000億元。而全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從1986年實(shí)行統(tǒng)籌到1991年底，總共只結(jié)余150億元，每年積存僅30億元左右。如果按目前現(xiàn)收現(xiàn)付的模式籌資,2020年的養(yǎng)老基金收支相抵將出現(xiàn)539億元赤字?？梢?，現(xiàn)行這種缺乏積累機(jī)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，難以承受人口老齡化所需要支付的巨額養(yǎng)老費(fèi)用。

5、養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)雜亂無章。許多國(guó)家在其養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)問題上存在爭(zhēng)論，如領(lǐng)取養(yǎng)老的年齡條件以及退休后再就業(yè)如何發(fā)放養(yǎng)老金等等。我國(guó)由于沒有統(tǒng)一的立法，在這方面顯得更亂。在實(shí)際操作中，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)是以職工的標(biāo)準(zhǔn)工資為基數(shù)，按連續(xù)工齡規(guī)定比率，一次性確定終身退休金數(shù)額。但卻政出多門，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。例如，離退休干部的待遇由黨的組織部門負(fù)責(zé)，全民所有制企業(yè)的退休干部和職工的退休養(yǎng)老待遇由勞動(dòng)人事部門確定，城鎮(zhèn)、區(qū)、縣以上的集體企業(yè)的單位退休養(yǎng)老待遇基本上處于自理，農(nóng)村更是“家庭自保型”。而且，近幾年的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，標(biāo)準(zhǔn)工資在實(shí)際收入中的比重明顯降低，加之非國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)個(gè)體無標(biāo)準(zhǔn)工資可言，也使得我國(guó)有關(guān)部門關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)辦法難以具體操作和推廣。

6、養(yǎng)老保險(xiǎn)金未納入保值增殖系統(tǒng)，與物價(jià)變化因素脫鉤。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)具有現(xiàn)時(shí)投保延期支付的特點(diǎn)，因而逐步積累起來的基金能否滿足若干年以后職工退休養(yǎng)老的需要，這是夕、們普遍關(guān)心的一個(gè)間題。我國(guó)在八十年代改革開放初期，物價(jià)一般比較穩(wěn)定，尤其是基本生活必需品的價(jià)格變動(dòng)較小，因而退休養(yǎng)老金按規(guī)定領(lǐng)取，可以保證基本生活。但自我國(guó)改革開放的進(jìn)一步深入，特別是隨著物價(jià)改革的全面推開，物價(jià)的不斷上漲，而養(yǎng)老金未納入保值增殖系統(tǒng)，同物價(jià)變化因素缺乏聯(lián)系，一些離退休職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金無法保證基本生活需要。盡管在工資改革中也調(diào)整了養(yǎng)老金，但是一直未使離退休職工的收入水平同物價(jià)變動(dòng)達(dá)到同步，離退休職工不滿意，而政府在工資改革中調(diào)整養(yǎng)老金，也增加了工作難度。加之現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金普遍存放在銀行.由于銀行利率趕不上物價(jià)上漲和通貨膨脹率上升，造成逐年貶值。而以后長(zhǎng)期社會(huì)保險(xiǎn)待遇要與社會(huì)平均工資掛鉤，企業(yè)和個(gè)體不可能再拿出錢來彌補(bǔ)物價(jià)上漲造成的缺口。如此.將有損養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能，無法發(fā)揮正常作用。

總之，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將責(zé)任和義務(wù)高度集中于企業(yè)和政府，企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的非社會(huì)性.養(yǎng)老保險(xiǎn)涵蓋率低.管理模式的非科學(xué)化和短期行為趨勢(shì)，使得它與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越來越不相適應(yīng).無法滿足生產(chǎn)力發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的客觀要求，亟待尋求有效的完善途徑。

二、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的指導(dǎo)思想和基本原則

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所存在的種種問題，固然有多方面的原因，但主要還是國(guó)家立法滯后，制度和辦法不完善、管理體制的非科學(xué)性等造成的。解決的根本出路在于深化改革，通過國(guó)家立法，逐步建立起覆蓋社會(huì)全體勞動(dòng)者、基金合理負(fù)責(zé)、基本保險(xiǎn)與補(bǔ)充保險(xiǎn)相結(jié)合的全方位、多層次、一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法應(yīng)以建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，從保障社會(huì)成員“老有所養(yǎng)”的基本點(diǎn)出發(fā)，減輕企業(yè)和政府負(fù)擔(dān)。增強(qiáng)企業(yè)活力，服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這一基本思想指導(dǎo)下.我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法的構(gòu)建應(yīng)考慮遵循以下基本原則:

1、社會(huì)化原則。目前，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未完全跳出“企業(yè)保險(xiǎn)”的樊籠，卻又陷入了“行業(yè)保險(xiǎn)”的誤區(qū)，“‘社會(huì)保險(xiǎn)”仍是圖有虛名。因此，應(yīng)盡快通過立法改變這一不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理的多頭混亂局面，用專條?？蠲鞔_規(guī)定統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，由它實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)金的統(tǒng)一征集、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一支付，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)化和統(tǒng)一化，發(fā)揮其互濟(jì)功能，使勞動(dòng)者獲得公平、合理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

2、全面維護(hù)勞動(dòng)者物質(zhì)幫助的原則。基本要求是:①保護(hù)的面要廣，應(yīng)當(dāng)將所有勞動(dòng)者納入立法保護(hù)范圍。就目前而言，要進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，超越“身份”和所有制及用工形式的限制，城鎮(zhèn)所有的勞動(dòng)者都應(yīng)享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，特別是個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)要盡快納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，以利民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)也要盡快完善三資企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，通過立法來保證其實(shí)施。對(duì)農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)，也應(yīng)盡快納入法制軌道，以促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，保持社會(huì)穩(wěn)定和全面進(jìn)步。②保險(xiǎn)項(xiàng)目要合理，使勞動(dòng)者真正達(dá)到“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，安度晚年。也就是說，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不僅僅是領(lǐng)取維護(hù)生活的養(yǎng)老費(fèi)，還應(yīng)包括醫(yī)療費(fèi)、喪葬補(bǔ)助費(fèi)，甚至還應(yīng)包括供養(yǎng)親屬的撫恤費(fèi)、救濟(jì)費(fèi)等。③保險(xiǎn)待遇的水平要適當(dāng)，與社會(huì)生產(chǎn)力水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)，并注意隨物價(jià)上漲和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而作相應(yīng)的調(diào)整。從目前來看，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力總體水平還不高，社會(huì)產(chǎn)品還沒有極大地豐富，政府、企業(yè)和個(gè)人的承受能力比較脆弱，這就決定了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在滿足基本生活需要的基礎(chǔ)上，從溫飽型向小康型過渡，而不能盲目追求西方國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)的那種高福利待遇，以免染上“福利綜合癥”。

3、公平和效率相協(xié)調(diào)的原則。在保證效率的同時(shí)兼顧公平，既要鼓勵(lì)勞動(dòng)者為社會(huì)多作貢獻(xiàn)，同時(shí)又要保證退休養(yǎng)老人員的基本生活，只是其保障程度、水平不能超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，不能以排斥效率為代價(jià)，也不能顯失公平。具體要求:①將職工基本養(yǎng)老金的支付與所在企業(yè)的所有制性質(zhì)、效益水平和在職身份脫鉤，統(tǒng)一給付標(biāo)準(zhǔn);②養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、積累和發(fā)放辦法，要考慮到今后較長(zhǎng)時(shí)期物價(jià)、生活水平的變動(dòng)趨勢(shì)，確定合理的調(diào)節(jié)方式，保證不同時(shí)期生活水平的一致性，并禁止退休后再就業(yè)時(shí)領(lǐng)取“雙工資”的現(xiàn)象出現(xiàn);③確定能夠承受的個(gè)人繳費(fèi)比例，暫時(shí)可對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村實(shí)行兩套標(biāo)準(zhǔn)，以后再逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的繳費(fèi)比例和待遇標(biāo)準(zhǔn)。

3、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制在具體運(yùn)作中出現(xiàn)的一些混亂現(xiàn)象，必須通過立法來治理。由于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏集中管理，各部門分別制定政策，相互之間缺乏有機(jī)聯(lián)系與統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政出多門、互相沖突和矛盾。例如對(duì)工齡的規(guī)定，從中央到省市，從軍隊(duì)到地方都有各自的規(guī)定，種類繁多，十分混亂。再如固定工和合同制工人、干部和工人、全民所有制企業(yè)職工和其它所有制的勞動(dòng)者、城鎮(zhèn)勞動(dòng)者和農(nóng)民，分別采取不同的退休養(yǎng)老辦法，形成多軌制，影響社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行和勞動(dòng)力的正常流動(dòng)。這些問題都需要依據(jù)《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》的具體規(guī)定來解決。

4、促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的科學(xué)化、規(guī)范化。立法是在對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題進(jìn)行科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，加以規(guī)范化、明確化、條文化的結(jié)果。通過立法，許多難以定性、懸而未決的問題將得到初步解決。如我國(guó)目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不是經(jīng)過立法程序以法律法規(guī)來實(shí)施，而是以政策性文件或極不規(guī)范的“通知”、“意見”、“辦法”、“復(fù)函”等形式來規(guī)定的，缺乏強(qiáng)制性和權(quán)威性，約束力不強(qiáng)，許多人視而不見，自行其事。因此，急需科學(xué)的立法來規(guī)范。

5、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的內(nèi)在環(huán)節(jié)。從各國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐來看，國(guó)家干預(yù)是必不可少的，而干預(yù)手段則首推法律調(diào)控手段。因此，我國(guó)在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中，注重用立法構(gòu)建公平，合理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，絕不是某種可有可無的外在補(bǔ)充，或某種安民、養(yǎng)民的權(quán)宜之計(jì)，而是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的內(nèi)在環(huán)節(jié)，是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。

總之，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為國(guó)家重要的政策，需要立法手段來保障其嚴(yán)肅性、權(quán)威性、強(qiáng)制性和約束力;作為勞動(dòng)者享有的一項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)利，需要通過立法來明確其權(quán)利義務(wù)，規(guī)范運(yùn)作行為。可以說，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建和推行過程，就是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的制定、執(zhí)行和完善過程。