西部地區(qū)幅員遼闊，覆蓋了我國(guó)59%的國(guó)土，不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第三世界”，也是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的落后地區(qū)。由于受地區(qū)政府財(cái)力和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力及消費(fèi)水平等方面的影響，農(nóng)村社會(huì)保障(包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療和社會(huì)救助)發(fā)展更加落后，已有的保障水平很低，覆蓋面窄，管理經(jīng)辦能力弱，絕大多數(shù)農(nóng)民基本上未享受到社會(huì)保障的福蔭。

一、推進(jìn)西部農(nóng)村社會(huì)保障的必要性與緊迫性

(一)西部農(nóng)民貧困、疾病風(fēng)險(xiǎn)突出，急需社會(huì)保障

西部農(nóng)村貧困問(wèn)題十分突出。我國(guó)的農(nóng)村貧困問(wèn)題由來(lái)已久，經(jīng)過(guò)國(guó)家扶貧攻關(guān)，目前農(nóng)村赤貧(絕對(duì)貧困)人口雖然從2.5億下降到2610萬(wàn)人，但還有4977萬(wàn)相對(duì)貧困人口。在約7500萬(wàn)農(nóng)村貧困人口中，有80%分布在中西部的山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，其中西部約占49%(3701萬(wàn)人)。西部地區(qū)的絕對(duì)貧困人口有相當(dāng)一部分分布在自然條件特別惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒陰濕地區(qū)和極端干旱山區(qū)，這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)發(fā)育程度低，單憑借個(gè)人的力量很難脫離貧困。另外，西部地區(qū)的低收入貧困人口雖然基本解決了溫飽問(wèn)題，但綜合條件水平低、基礎(chǔ)差，致貧原因多樣，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定解決溫飽的任務(wù)十分艱巨，每年都有一部分農(nóng)民因?yàn)?zāi)、病、子女上學(xué)等原因返貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南省被稱為“絕對(duì)貧困人口”，即年人均收入在625元以下的特困人口有286萬(wàn)。尤為令人揪心的是，云南省目前有40余萬(wàn)戶(計(jì)200多萬(wàn)人)的特困農(nóng)戶居住在夏不避雨、冬不御寒、四面通風(fēng)、搖搖欲墜的茅草房、木楞房、杈杈房里，甚至巖洞中；還有50多萬(wàn)特困群眾生活在生態(tài)十分脆弱、基本喪失生活條件的地區(qū)，需要易地搬遷；更有極少數(shù)農(nóng)戶衣不蔽體、食不果腹，基本處于靠政府救濟(jì)的極端貧困狀態(tài)。據(jù)四川省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室介紹，當(dāng)前，全省農(nóng)村年人均收入低于668元的特困人口(即絕對(duì)貧困人口)有209萬(wàn)人，約占全國(guó)的8%；年人均收入低于924元(即年人均收入在668—924元之間的人口)的相對(duì)貧困人口還有517萬(wàn)，約占全國(guó)相對(duì)貧困人口總數(shù)的10.4%。該省劍閣縣的農(nóng)村貧困問(wèn)題更為突出。據(jù)該縣調(diào)查，全縣有絕對(duì)貧困人口3.06萬(wàn)戶10.56萬(wàn)人，相對(duì)貧困人口4.01萬(wàn)戶15.37萬(wàn)人，兩項(xiàng)合計(jì)為25.93萬(wàn)人，占全縣60萬(wàn)農(nóng)村人口的43%。

西部地區(qū)農(nóng)村疾病風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人口人均就診次數(shù)為4.3次／年，每年每千人中有27.9人要因病住院。由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，農(nóng)民“小病硬扛，大病等死”的情況并不少見(jiàn)，享受保健服務(wù)只能是絕大多數(shù)農(nóng)民的奢侈夢(mèng)想。由于越來(lái)越多的農(nóng)民無(wú)力承擔(dān)日益增長(zhǎng)的醫(yī)療費(fèi)用，疾病常常成為農(nóng)民貧困的重要原因。我國(guó)西部因病致貧者達(dá)到300—500萬(wàn)人，農(nóng)村貧困者中有70%是因?yàn)榧膊≡斐傻摹Ｎ鞑康貐^(qū)農(nóng)民有病不醫(yī)的情況明顯高于全國(guó)水平。據(jù)第三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查，有一半左右的患者不去醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，有病來(lái)治療的比例高于全國(guó)平均值5個(gè)百分點(diǎn)；西部應(yīng)住院而未住院的比例在40%左右，而全國(guó)不到30%，多數(shù)省份的有病不醫(yī)問(wèn)題都比全國(guó)平均情況要嚴(yán)重；其中，青海省的問(wèn)題最為突出，約65%的患者不去醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，20%的患者沒(méi)有任何治療措施，近50%的患者應(yīng)住院而不住院。西部農(nóng)民的健康問(wèn)題，已經(jīng)成為不容忽視的重大問(wèn)題。

由于西部地區(qū)農(nóng)民貧困、疾病等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)突出，個(gè)人力量難以抗衡，必須盡快建立社會(huì)保障制度化解這些風(fēng)險(xiǎn)。

(二)西部農(nóng)村與本地城鎮(zhèn)、與東中部差距不斷擴(kuò)大，需要通過(guò)社會(huì)保障促進(jìn)和諧社會(huì)的建立

我國(guó)目前貧富差距懸殊，2005年基尼系數(shù)方0.458，已、超過(guò)國(guó)際警戒線(0.43)標(biāo)準(zhǔn)。從橫向看，西部農(nóng)民生活在貧困群體的最底層，西部農(nóng)民人均收入只有西部城市居民的27.3%，全國(guó)農(nóng)民平均收入水平的75%，全國(guó)人均收入的21，7%。如果與東部地區(qū)比較，差距更為顯著。西部農(nóng)民人均純收入只有東部農(nóng)民的50.7%，為東部城市居民的20%。

農(nóng)村社會(huì)保障既是廣大農(nóng)民，尤其是西部地區(qū)農(nóng)民奔小康的一個(gè)重要因素，也是縮小貧富差距、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要前提條件和保證。如果西部農(nóng)民收入水平長(zhǎng)期低下，生活在貧困的“谷底”，與本地城鎮(zhèn)及東中部的差距持續(xù)拉大，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和建設(shè)小康社會(huì)，而且也不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體水平的提升和可持續(xù)發(fā)展。

(三)土地保障、家庭保障功能減弱，，急需現(xiàn)代社會(huì)保障替代

一方面，家庭保障功能弱化。由于人口控制，家庭結(jié)構(gòu)日漸核心化，很多地方出現(xiàn)了“4—2—1”；結(jié)構(gòu)，一對(duì)夫妻不僅要撫養(yǎng)小孩，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且要供養(yǎng)四個(gè)老人，其精力和財(cái)力均難維持家庭養(yǎng)老的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而且，數(shù)量龐大的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力跨地區(qū)打工或轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，會(huì)淡化與老年父母的感情，日漸淡漠傳統(tǒng)的“孝道”觀念。西部地區(qū)工業(yè)化程度低，農(nóng)業(yè)人口多，是傳統(tǒng)的勞動(dòng)力輸出地區(qū)。據(jù)課題組在四川、陜西調(diào)查，由于本地經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，生活和就業(yè)條件差，新一代受過(guò)初高中教育的農(nóng)村青年務(wù)農(nóng)意識(shí)十分淡薄，畢業(yè)后一般都選擇外出務(wù)工，在給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)源源不斷地輸出了年輕勞動(dòng)力后，留給本地的是更為嚴(yán)重的老齡化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率低下。

另一方面，土地收益日漸下降，養(yǎng)老功能弱化。據(jù)課題組在四川的調(diào)查，目前農(nóng)民種田普遍為零收益，甚至為負(fù)效益；隨著工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，相當(dāng)多的農(nóng)民部分或全部喪失了賴以為生的土地，即使還擁有土地，由于空巢家庭增多、老人體力不支，難以勝任繁重的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，老年生活面臨困難的可能增大。

由于農(nóng)民家庭養(yǎng)老功能日趨衰弱，土地養(yǎng)老功能弱似老年生活風(fēng)險(xiǎn)增大，迫切需要通過(guò)建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度彌補(bǔ)傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障的不足。

二、西部農(nóng)村社會(huì)保障面臨的主要制約因素

由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村人口多，因此，在西部地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障較之其他地區(qū)會(huì)面臨更多的困難和制約因素，在設(shè)計(jì)和規(guī)劃西部農(nóng)村社會(huì)保障制度時(shí)必須認(rèn)真加以考慮。

(一)西部農(nóng)村貧困面大，社會(huì)救助和醫(yī)療保障的任務(wù)十分繁重

西部地區(qū)幾乎集中了我國(guó)2610萬(wàn)絕對(duì)貧困人口和近5000萬(wàn)相對(duì)貧困人口的半數(shù)，農(nóng)村貧困問(wèn)題尤為突出。導(dǎo)致大面積農(nóng)村貧困的主要原因是病殘、自身素質(zhì)、子女上學(xué)等。其中，因病(傷殘)致貧的占30%，因子女上學(xué)致貧的占6%。多數(shù)貧困人口(如因病殘、受災(zāi)、子女上學(xué)、缺勞動(dòng)力等)是不能用開(kāi)發(fā)式扶貧脫困的。而對(duì)這部分不救助便難以生存的貧困人員，惟一的手段就是社會(huì)救助和醫(yī)療保障?？梢?jiàn)，西部農(nóng)村醫(yī)療保障和社會(huì)救助的任務(wù)十分繁重，這兩方面保障的地位十分重要，必須置于優(yōu)先地位。

(二)農(nóng)民貨幣收入低，繳費(fèi)能力弱

我國(guó)社會(huì)保障制度的主體是社會(huì)保險(xiǎn)。由于社會(huì)保險(xiǎn)遵循權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度都需要被保險(xiǎn)人承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)。但西部地區(qū)農(nóng)民收入水平明顯低于東中部地區(qū)，也低于全國(guó)的平均水平，農(nóng)民現(xiàn)金收入十分低下，客觀上制約了社會(huì)保險(xiǎn)制度在農(nóng)村的廣泛開(kāi)展。對(duì)此，必須予以正視。

從四川省的情況看，當(dāng)前，全省農(nóng)民年人均純收入為2580元，而東中部地區(qū)平均為3973元，比四川高出54%。中西部地區(qū)農(nóng)民主要從事種植業(yè)，約1／3—的農(nóng)村勞動(dòng)力靠外出打工獲取貨幣收入，而目前的情況仍然是種田越多則虧損越多。

據(jù)對(duì)四川省三臺(tái)縣盧溪鎮(zhèn)廣華寺村調(diào)查，今年以來(lái)，雖然國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，全村人均減負(fù)48元。按說(shuō)農(nóng)民獲得了實(shí)惠，但由于農(nóng)藥、化肥、種籽全面漲價(jià)，減免的錢(qián)基本上又打了水漂。本村人均僅有3分地，農(nóng)民種地基本不賺錢(qián)，有的甚至還要賠本。村干部還反映，本地農(nóng)民實(shí)際年人均收入只有1400—1500元左右，遠(yuǎn)低于統(tǒng)計(jì)上報(bào)的2224元的水平，農(nóng)民收入被夸大1／3。而據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映，由于年初上級(jí)要給下級(jí)下達(dá)各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平指標(biāo)，為完成任務(wù)和保證“政績(jī)”，不得不統(tǒng)計(jì)摻水。因此，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真問(wèn)題普遍存在，是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

據(jù)四川三臺(tái)、劍閣兩縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映，雖然本地統(tǒng)計(jì)的農(nóng)民年人均純收入有一千多元，但農(nóng)民年人均現(xiàn)金收入只有300元左右?？鄢匾纳畋匦杵泛妥优逃M(fèi)用，農(nóng)民的繳費(fèi)能力已非常有限。農(nóng)村社保雖然惠及農(nóng)民當(dāng)前及長(zhǎng)遠(yuǎn)，怎奈囊中羞澀，多數(shù)農(nóng)民還是無(wú)能為力?？磥?lái)，在西部地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障單靠農(nóng)民繳費(fèi)無(wú)濟(jì)于事，政府必須給予投入，并且應(yīng)提供充分的扶持和補(bǔ)助。

(三)地方財(cái)政十分困難，無(wú)力提供必需的支持

社會(huì)保障的公共產(chǎn)品屬性決定著政府在社會(huì)保障中一般都要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?cái)政責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出中社會(huì)保障支出比重一般占20—50%，發(fā)展中國(guó)家一般也達(dá)到10%左右，社會(huì)保障支出已成為世界各國(guó)政府一項(xiàng)主要的支出項(xiàng)目。我國(guó)在建立西部農(nóng)村社會(huì)保障制度過(guò)程中，地方政府盡管理應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，但捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政狀況卻使得他們難以有所作為，承擔(dān)應(yīng)盡的財(cái)政責(zé)任。

分析西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的財(cái)政狀況，從相對(duì)數(shù)看，財(cái)政收支狀況最好的重慶市一般財(cái)政收入也只占當(dāng)年財(cái)政總支出的47.3%，最差的西藏只有5.6%。從絕對(duì)差額看，云南、四川、內(nèi)蒙古收不抵支高達(dá)300億元以上，差額最小的寧夏也有75.8億元。總體來(lái)看，這些省份離開(kāi)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付基本都難以正常運(yùn)行下去?？傮w來(lái)看，西部各省份財(cái)力普遍十分緊張，地方財(cái)政不僅當(dāng)期收不抵支，而且都背負(fù)沉重債務(wù)，連“空殼財(cái)政”都算不上。在這種入不敷出、捉襟見(jiàn)肘的情況下，要求財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政再擠出財(cái)力支持農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，的確有很大困難。因此，在西部地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，需要中央財(cái)政承擔(dān)更大的責(zé)任。