全面建立有序銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度人社部近日發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，截至12月16日。

數(shù)據(jù)顯示：截至2011年底，我國(guó)有112.42萬(wàn)人重復(fù)參加三類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，9.27萬(wàn)人重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金6845.29萬(wàn)元。

三大養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接將使流動(dòng)就業(yè)人口受益，也將是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的一個(gè)好開(kāi)始。本版特請(qǐng)著名社會(huì)保障專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家王德文教授，中山大學(xué)社會(huì)保障與社會(huì)政策研究所研究人員彭宅文博士撰文，幫廣大讀者客觀厘清此次《暫行辦法》的重點(diǎn)和意義。

2012年11月26日，人力資源和社會(huì)保障部在其網(wǎng)站發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。目前，這項(xiàng)政策設(shè)計(jì)尚處于廣泛征求意見(jiàn)階段。從方向上，全面建立有序銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要環(huán)節(jié)。因此，這項(xiàng)政策措施出臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)社保一體化和勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化有積極意義。

改革的重點(diǎn)：涉及城鎮(zhèn)就業(yè)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民三類(lèi)人群，但要突出解決重復(fù)參保人群的歷史遺留問(wèn)題

從內(nèi)容上看，《暫行辦法》旨在解決三種保險(xiǎn)制度之間的銜接問(wèn)題，而不涉及單個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下參保人員跨區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。三種養(yǎng)老保險(xiǎn)是指城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（職保）、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（城居保）。這三項(xiàng)制度分別對(duì)應(yīng)三類(lèi)人群，即城鎮(zhèn)就業(yè)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民。從對(duì)象上看，《暫行辦法》在解釋說(shuō)明中指出，這項(xiàng)政策適用于在職保、新農(nóng)保、城居保這三種制度中參加過(guò)兩種或兩種以上制度的人員，不適用于某項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的參保人員。

《暫行辦法》對(duì)三種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接做了具體規(guī)定。一是參加職保繳費(fèi)年限滿(mǎn)15年的，可以申請(qǐng)從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保，新農(nóng)?；虺蔷颖５膫€(gè)人賬戶(hù)全部存儲(chǔ)額并入職保、但繳費(fèi)年限不納入計(jì)算，養(yǎng)老待遇按照職保辦法計(jì)發(fā)。二是職保繳費(fèi)年限不足15年的，可以申請(qǐng)從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖＃毐€(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額并入新農(nóng)?；虺蔷颖€(gè)人賬戶(hù)、且繳費(fèi)年限合并累加計(jì)算，養(yǎng)老待遇按照新農(nóng)?；虺蔷颖＾k法計(jì)發(fā)。三是新農(nóng)保和城居?？梢曰ハ噢D(zhuǎn)換，即轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額，繳費(fèi)年限合并累加計(jì)算。

從政策設(shè)計(jì)上看，這項(xiàng)改革雖然涉及城鎮(zhèn)就業(yè)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民三類(lèi)人群，但當(dāng)前的改革重點(diǎn)是要突出解決重復(fù)參保人群的歷史遺留問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋和探索全面有序銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

改革的意義：促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的協(xié)調(diào)和整合，促進(jìn)人口和勞動(dòng)力流動(dòng)，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化水平

這項(xiàng)即將出臺(tái)的政策措施，是繼2010年實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策之后的新舉措，是適應(yīng)全面建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新的要求。2009年以來(lái)，我國(guó)加快了建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。在這樣的背景下，出臺(tái)不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接政策，是全面建立有序銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要環(huán)節(jié)，有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)社保一體化和勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化發(fā)展。

我國(guó)社會(huì)保障制度改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)保障體制改革先城市、后農(nóng)村，鼓勵(lì)地方試點(diǎn)探索試行，結(jié)果形成了城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障體系分割、地區(qū)之間社會(huì)保障體系碎片化，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間不能有效接轉(zhuǎn)，勞動(dòng)者的合法權(quán)益難以得到有效保障。同時(shí)，在成千上億勞動(dòng)力流動(dòng)的情況下，勞動(dòng)者可能面臨著參加不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的情況。對(duì)于參加兩種或兩種以上養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的勞動(dòng)者而言，需要出臺(tái)相應(yīng)的政策解決其重復(fù)參保和待遇計(jì)算等一系列問(wèn)題，解決其后顧之憂(yōu)，保障其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。

這項(xiàng)政策的出臺(tái)無(wú)疑能夠有助于解決重復(fù)參保問(wèn)題。在政策設(shè)計(jì)上，它建立了不同養(yǎng)老保險(xiǎn)之間養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)接通道，為參保人員在不同制度之間的選擇提供了基礎(chǔ)。對(duì)于已經(jīng)參加兩種或兩種以上養(yǎng)老保險(xiǎn)人員，政策設(shè)計(jì)考慮不同養(yǎng)老保險(xiǎn)在籌資機(jī)制、待遇水平等具體情況，通過(guò)具體安排調(diào)動(dòng)轉(zhuǎn)移接續(xù)的積極性，保障參保人的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，如轉(zhuǎn)為職保的按照職保辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老待遇、轉(zhuǎn)為新農(nóng)?；虺蔷颖５睦U費(fèi)年限納入計(jì)算等。同時(shí)，新政策通過(guò)打通各項(xiàng)制度之間的壁壘，有助于解決部分人群重復(fù)參保、重復(fù)領(lǐng)取待遇的漏洞。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這項(xiàng)改革在實(shí)施之后通過(guò)不斷完善，有助于促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的協(xié)調(diào)和整合，促進(jìn)人口和勞動(dòng)力流動(dòng)，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化水平。

下一步改革：要解決單個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度跨區(qū)銜接問(wèn)題，同時(shí)要解決不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間銜接問(wèn)題。還要方便實(shí)現(xiàn)“異地養(yǎng)老”。

建立覆蓋城鄉(xiāng)、一體化的社會(huì)保障制度，是我國(guó)社保制度改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。十八大報(bào)告提出按照?qǐng)?jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。這項(xiàng)任務(wù)非常艱巨。

就養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接而言，同樣如此。為了推動(dòng)社會(huì)保障體系一體化，政策設(shè)計(jì)不僅要解決單個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度跨區(qū)銜接問(wèn)題，同時(shí)要解決不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間銜接問(wèn)題。更重要的是，政策設(shè)計(jì)要便于勞動(dòng)者在職業(yè)之間、地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，便于勞動(dòng)者在流動(dòng)過(guò)程中社保關(guān)系快捷有效的轉(zhuǎn)移接續(xù)，便于領(lǐng)取養(yǎng)老金人員方便實(shí)現(xiàn)“異地養(yǎng)老”。這樣，需要對(duì)已實(shí)施的政策通過(guò)總結(jié)提高，對(duì)即將出臺(tái)的措施通過(guò)試行之后做進(jìn)一步完善。

在實(shí)施銜接政策過(guò)程中，配套改革同樣非常重要。這包括提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，提高社保信息化水平和經(jīng)辦服務(wù)水平、加強(qiáng)社會(huì)保障管理等。今后改革還涉及需要處理與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的銜接問(wèn)題，以及銜接上處理好養(yǎng)老待遇的公平性問(wèn)題。

（本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員）