2010年10月28日，歷經(jīng)三報(bào)四審的《社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱“《社保法》”）經(jīng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)，決定自2011年7月1日起施行。普遍認(rèn)為，《社保法》的頒布，對(duì)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，完善國(guó)家社會(huì)保障體系，保障公民共享發(fā)展成果，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定都具有十分重要的意義。

由于我國(guó)地域遼闊、農(nóng)村人口多、地區(qū)間差異大、發(fā)展極不平衡，加上既已形成的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和戶籍制度等等，多種原因錯(cuò)綜交叉造成了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度漸呈現(xiàn)“碎片化”趨勢(shì)，統(tǒng)一立法面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。基于上述背景，《社保法》準(zhǔn)確地把握了與國(guó)情相適應(yīng)的立法口徑，即在堅(jiān)持中央統(tǒng)一部署的同時(shí)發(fā)揮地方積極性，健全社會(huì)保險(xiǎn)制度的同時(shí)預(yù)留改革發(fā)展空間，保障法律穩(wěn)定性的同時(shí)兼顧了制度彈性。

社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家通過(guò)立法建立的，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助權(quán)利的一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，在社會(huì)保障體系中居于核心地位，而養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮十分重要的作用。我國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌、人口日益老齡化的發(fā)展階段，建立和完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，更是深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度概述

《社保法》全文十二章九十八條，較全面涵蓋了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，其中就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)立專章共十三條，搭建起了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則性法律框架。

具體到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度層面，《社保法》主要明確了以下內(nèi)容：一、明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋所有勞動(dòng)者，其覆蓋范圍包括職工、個(gè)體工商戶、其他靈活就業(yè)人員、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員等等，其中公務(wù)員和參公管理人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革正在研究中，具體將由國(guó)務(wù)院規(guī)定；二是通過(guò)法律確立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式和基金籌資方式，即明確堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制，各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)由用人單位、個(gè)人以及政府三方共同承擔(dān)，同時(shí)明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，由政府承擔(dān)兜底責(zé)任；三是明確了用人單位和職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和賬戶歸屬，原則性規(guī)定了各自的繳費(fèi)比例，而具體比例可由國(guó)務(wù)院根據(jù)統(tǒng)籌的實(shí)際情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整；四是就個(gè)人賬戶養(yǎng)老金予以專項(xiàng)規(guī)定，具體包括個(gè)人賬戶養(yǎng)老金不得提前支取，記賬利率不低于銀行定期存款利率等等，但對(duì)于個(gè)人賬戶是否做實(shí)，如何確定記賬利率以及個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的管理模式，并未明確規(guī)定，這為日后個(gè)人賬戶做實(shí)及市場(chǎng)化投資運(yùn)作預(yù)留了政策調(diào)整空間；五是規(guī)定了基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，并將養(yǎng)老金待遇水平同繳費(fèi)年限和個(gè)人繳費(fèi)等掛鉤，但是對(duì)于養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平等，保留了政策調(diào)整的彈性空間；六是明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇支付條件，確定最低繳費(fèi)年限為十五年，同時(shí)對(duì)繳費(fèi)不滿十五年的個(gè)人提供多項(xiàng)制度選擇；七是明確個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可轉(zhuǎn)移接續(xù)，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算，退休時(shí)養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌；八是明確國(guó)家將進(jìn)一步建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系；九是規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)一征繳制度，但征繳主體、具體步驟和辦法仍交由國(guó)務(wù)院制定；十是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌以及社?；鸬念A(yù)決算、投資運(yùn)營(yíng)和信息公開予以明確，未來(lái)涉及社保基金如何實(shí)現(xiàn)保值增值的投資運(yùn)營(yíng)規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院具體規(guī)定。

立法原則和制度創(chuàng)新

通過(guò)對(duì)《社保法》的上述解讀，可以透過(guò)立法脈絡(luò)較為清晰的把握其立法原則。同時(shí)，《社保法》在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新方面亦有重要突破。

1、《社保法》貫徹落實(shí)了黨的十四屆三中全會(huì)以來(lái)，中央對(duì)社會(huì)保障制度和事業(yè)發(fā)展的重大決策部署，堅(jiān)持了廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)基本方針。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，全民共享發(fā)展成果?！渡绫７ā穼⒊青l(xiāng)各類用人單位和居民都納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用范圍中，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式納入其調(diào)整范圍，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全體公民在養(yǎng)老方面的基本保障。

3、公平效率相結(jié)合，權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)?！渡绫７ā窂奈覈?guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，在優(yōu)先體現(xiàn)公平的前提下搭建普惠性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，增加政府公共財(cái)政投入，加大社會(huì)再分配力度；同時(shí)堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)相適應(yīng)原則，將養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇同繳費(fèi)年限和個(gè)人繳費(fèi)掛鉤，明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可予轉(zhuǎn)移接續(xù)，適度體現(xiàn)出制度激勵(lì)和引導(dǎo)。

4、搭建框架，循序漸進(jìn)?！渡绫７ā吩谌婵偨Y(jié)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的總體框架和基本制度，并突破性地明確了將逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌；同時(shí)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例和待遇水平、個(gè)人賬戶做實(shí)、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)等方面作出彈性或授權(quán)性規(guī)定，相關(guān)制度還有待進(jìn)一步建立健全。

5、強(qiáng)化政府職能，體現(xiàn)公共責(zé)任?！渡绫７ā访鞔_了政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中所要承擔(dān)的財(cái)政支持、行政監(jiān)督和公共服務(wù)等公共責(zé)任，同時(shí)通過(guò)創(chuàng)設(shè)性立法、授權(quán)立法等途徑進(jìn)一步規(guī)范了政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度中的行政職能。

完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

從1994年列入國(guó)家立法規(guī)劃，到2010年10月正式通過(guò)審議，社會(huì)保險(xiǎn)法的立法之路足足迂回跋涉了16年。作為一部涉及面廣、政策性強(qiáng)、關(guān)系廣大勞動(dòng)者切身利益和社會(huì)穩(wěn)定的重要法律，《社保法》所予調(diào)整的各個(gè)方面均引起公眾的極大關(guān)注和議論。下面，就結(jié)合《社保法》所確立的我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度展開幾點(diǎn)延伸性思考。

操作性有待檢驗(yàn)和完善。作為《憲法》和《勞動(dòng)法》的下位法，《社保法》應(yīng)該更具有操作性，但大量授權(quán)性條款的存在，使得具體操作條款下降到行政法規(guī)和地方性法規(guī)的級(jí)別，未來(lái)如國(guó)務(wù)院、省一級(jí)人大及政府的授權(quán)立法動(dòng)態(tài)將引發(fā)公眾關(guān)注，而相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)等補(bǔ)充性立法的公平性、合理性和操作性將有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。如《社保法》規(guī)定了公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由國(guó)務(wù)院規(guī)定，其中事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)工作已于2008年2月起配套推行，相應(yīng)的職業(yè)年金試行辦法目前正在研究制定中。根據(jù)國(guó)家人力資源社會(huì)保障部透露，未來(lái)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，公務(wù)員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也將屬于職業(yè)年金范疇。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度側(cè)重強(qiáng)調(diào)廣覆蓋、保基本,多層次和可持續(xù)未予充分體現(xiàn)。如前所述,作為現(xiàn)階段社會(huì)保障體系建設(shè)和完善的重點(diǎn),擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)在《社保法》中得到了充分體現(xiàn),然而建立和完善多層次多支柱的養(yǎng)老保障體系、做大社會(huì)保障性資金的總量規(guī)模、推進(jìn)社保可持續(xù)發(fā)展并未得到進(jìn)一步體現(xiàn)。從發(fā)展的角度看,考慮到人民群眾不斷增長(zhǎng)的社會(huì)保障需求,客觀需要建立多支柱的養(yǎng)老保障體系，需要發(fā)揮企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用,以適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)條件的企業(yè)的需要，滿足職工不同層次、不同水準(zhǔn)的多種保障需求的需要，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更好地起到保障生活和安定社會(huì)的作用。另外,政府承擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌和制度改革的成本巨大,從中長(zhǎng)期規(guī)劃來(lái)看,有效緩解方式便是大力發(fā)展二、三支柱，特別是通過(guò)進(jìn)一步的稅收優(yōu)惠政策發(fā)展企業(yè)年金。

社會(huì)保險(xiǎn)基金宜通過(guò)市場(chǎng)化管理，委托專業(yè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由用人單位和職工個(gè)人繳費(fèi)形成，是一種公共性資金。目前社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)主要是儲(chǔ)蓄和購(gòu)買國(guó)債，收益率不足2%，難以抵御通脹壓力，保值增值的意愿十分迫切?！渡绫７ā芬?guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金在保證安全的前提下，由國(guó)務(wù)院規(guī)定其投資運(yùn)營(yíng)，這就為社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資體制改革預(yù)留下制度空間。由于社會(huì)保險(xiǎn)基金的性質(zhì)特殊，確保資金安全是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)所要面臨的核心問(wèn)題。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金在風(fēng)險(xiǎn)控制和保值增值之間尋求到平衡收益，企業(yè)年金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理模式是可資借鑒的有效途徑。企業(yè)年金和社會(huì)保險(xiǎn)基金在資金的穩(wěn)定性、安全性和流動(dòng)性等多方面存在諸多共性，專業(yè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健投資風(fēng)格與社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)也是一脈相承。