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上海社?；鸢刚痼@全國(guó)，由此引發(fā)了社會(huì)對(duì)社?；鸨O(jiān)管的極大關(guān)注。在日前召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)，社保基金是高壓線，任何人不得侵占挪用。
目前，我國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支和結(jié)余總規(guī)模達(dá)到18435億元，相當(dāng)于GDP的10%，并以每年20%的速度增加。截至2005年底，國(guó)內(nèi)個(gè)人賬戶“空賬”已達(dá)到約8000億元，并以每年約1000億元的規(guī)模迅速擴(kuò)大。但從目前看，對(duì)社?；鸲?，依然存在著管理體制不順暢和協(xié)調(diào)制約機(jī)制的缺失、基金保值增值問題突出及相關(guān)法制、監(jiān)管建設(shè)的滯后等問題。
首先，我國(guó)社?；鸬幕I集和使用長(zhǎng)期沒有權(quán)威性機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，社會(huì)保障處于一種政出多門和多頭管理的混亂局面。社會(huì)保障各項(xiàng)目都是獨(dú)立改革的，分別建立獨(dú)立的保險(xiǎn)基金，投保人的賬戶由不同部門管理，個(gè)人繳納的基金也被分割，各個(gè)項(xiàng)目之間無(wú)法調(diào)劑使用，各種社會(huì)保障基金無(wú)法形成合力。尤其是社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)沒有與政府明確分離，基金管理機(jī)構(gòu)通常依附于上級(jí)主管部門，從而形成委托代理結(jié)構(gòu)。在下級(jí)服從上級(jí)的組織規(guī)則中，缺乏有效的制衡監(jiān)督機(jī)制。
其次，社?；鹈媾R運(yùn)營(yíng)增值難題。中國(guó)社?；鹳I國(guó)債的回報(bào)率不到2%，回報(bào)率很低。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的通貨膨脹因素，社?；鸫嬖诓粩噘H值的風(fēng)險(xiǎn)，因此，在保證社?；鸢踩郧闆r下，通過有效投資來保值增值的政策還需完善。
第三，缺乏足夠的法律來減少基金管理風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)社?；鸸芾砣狈ο鄳?yīng)的具體法規(guī)，社?；鸬氖绽U、管理、營(yíng)運(yùn)和支付等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管往往無(wú)章可循，監(jiān)管不力，社會(huì)保障基金被擠占、挪用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。基金管理的法制建設(shè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)的滯后已是不爭(zhēng)的事實(shí)。
從實(shí)際運(yùn)作來看，社?；鸨砻嫔洗嬖谥龑颖O(jiān)管，一是勞動(dòng)保障部門和基金管理司的內(nèi)部監(jiān)管；二是財(cái)政和審計(jì)部門的行政監(jiān)管；三是社會(huì)組織、輿論和公民的監(jiān)管。但這三層監(jiān)管均很難落實(shí)。在地方或部門利益的驅(qū)使下，社?；鸪３?huì)被當(dāng)作“準(zhǔn)”政府資金支配使用或挪用，一切規(guī)范其運(yùn)作的法律法規(guī)只能成為美麗的陪襯。
盡管中國(guó)對(duì)社?；鹗褂玫南拗葡喈?dāng)嚴(yán)格，主要的投資渠道是購(gòu)買國(guó)家債券或存入銀行收息，這一方面使得社?；鸬脑鲋德屎艿?，實(shí)際上處于一種貶值的狀態(tài)；但另一方面，各地特別是像上海和深圳的社?；鹂陀^上又有很強(qiáng)的保值增值的需求和壓力，社?；鸾Y(jié)余越多，基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)就越大。尤其是當(dāng)社保支付的壓力日益沉重時(shí)，在一定程度上就刺激了社保機(jī)構(gòu)投資風(fēng)險(xiǎn)程度相對(duì)較高產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)偏好。上海社?；鸢杆峁┑慕逃?xùn)就是，中央應(yīng)當(dāng)正視社?；饍?nèi)在的保值增值需求并適時(shí)調(diào)整政策。否則，為了保值增值，社?；饘で笥懈呤找婊貓?bào)投資渠道的違規(guī)問題可能還會(huì)層出不窮。
可見，社會(huì)保障要可持續(xù)發(fā)展，須建立一個(gè)良性運(yùn)行機(jī)制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，目前社?；馉I(yíng)運(yùn)的管理模式主要分兩種：一種是由政府部門直接負(fù)責(zé)社保基金的營(yíng)運(yùn)管理，如美國(guó)和新加坡。這種模式管理簡(jiǎn)單，政策執(zhí)行靈活，缺點(diǎn)是收益率低，缺乏透明度。另一種較普遍的模式是由民營(yíng)的基金管理公司負(fù)責(zé)社?；鸬臓I(yíng)運(yùn)管理，政府不直接干涉，但加強(qiáng)監(jiān)管，這種模式收益高、透明度強(qiáng)，但風(fēng)險(xiǎn)也較大。
中國(guó)的情況與上述兩種模式有所不同，中國(guó)面臨著如何創(chuàng)新社?；鸬谋O(jiān)管和投資模式。從基金監(jiān)管的角度和資金籌集發(fā)放的角度來看，社?；鸫_有提升統(tǒng)籌層次的必要，但將管理權(quán)放在中央并非最好的辦法，而且真正實(shí)施起來還會(huì)遇到極大的阻力。最好的統(tǒng)籌層次是省一級(jí)，一來有利于調(diào)動(dòng)各省內(nèi)部的互濟(jì)積極性；二來也不會(huì)出現(xiàn)管理層級(jí)過多、政策下行時(shí)嚴(yán)重走形的現(xiàn)象。在省一級(jí)統(tǒng)籌后，通過完善資本市場(chǎng)擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資渠道，遵循安全高效的原則，按照一定的投資比例，將社?；鸱稚⑼顿Y于以國(guó)庫(kù)券為主的各種債券、投資基金、銀行存款、股票、抵押貸款和不動(dòng)產(chǎn)等，以分散投資風(fēng)險(xiǎn)，取得較高收益，以改變目前社會(huì)保險(xiǎn)基金資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一、缺乏抵御諸如通貨膨脹等不利因素影響的局面。
我國(guó)社會(huì)資本的收益明顯提高，在1995年至2004年的10年間，上市公司的平均凈資產(chǎn)收益率大體保持在9%至10%之間，這為基本養(yǎng)老基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)提供了良好的經(jīng)濟(jì)條件。而且，我國(guó)資本市場(chǎng)法制化建設(shè)提速，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)向合理的方向運(yùn)行。資本市場(chǎng)的規(guī)模擴(kuò)大，投資工具和渠道正向多元化發(fā)展，基金管理產(chǎn)業(yè)也在迅速擴(kuò)大。當(dāng)然，與此同時(shí)，也要加強(qiáng)監(jiān)督和管理，可采用監(jiān)管和營(yíng)運(yùn)分離的模式，把嚴(yán)格的監(jiān)督和有效的操作有機(jī)結(jié)合起來。讓精通基金運(yùn)行、保險(xiǎn)精算、風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)核算等各種人才參與基金的管理和運(yùn)作，提高投資收益，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)督方面，應(yīng)該由立法機(jī)構(gòu)加快監(jiān)管法規(guī)的建設(shè)，規(guī)定各種投資渠道中社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資比例限制，使監(jiān)管有法可依。同時(shí)從外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督上，建立健全監(jiān)督體制和機(jī)制，定期向社會(huì)公布基金的運(yùn)作情況，加大基金的監(jiān)管透明度，以保證基金健康運(yùn)行。
總之，在保證安全的前提下，社保基金監(jiān)管和投資模式的創(chuàng)新是十分必要的。事實(shí)上，中國(guó)的社保資金面臨著選擇公共運(yùn)作體系還是選擇商業(yè)運(yùn)作體系的選擇。就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，將社?；鹞薪o基金管理公司管理是可行的選擇。
