建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，也是一道難題。上世紀九十年代至今，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)歷了大起大落，在諸多困惑中進退兩難，在模式的選擇上難以取舍。然而，作為社會保障體系核心制度的社會養(yǎng)老保險制度終究是不能缺少農(nóng)村這一塊的。

探索與困惑

問：社會養(yǎng)老保險制度是社會保障體系中的核心內(nèi)容，也是和諧社會視野中的一項重要制度，它包括城市社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險兩個方面。請您介紹一下目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀。

王天意：改革開放以來，中，國城市社會養(yǎng)老保險制度不斷得到完善，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險卻在困惑中徘徊，與此形成鮮明對照的是，中國農(nóng)村進入老齡社會的步伐日漸加快，中國農(nóng)民的養(yǎng)老問題日益嚴峻。第五次人口普查顯示：中國65歲以上人口已達8811萬，占總?cè)丝诘?.96%。8811萬老齡人口中，農(nóng)村為5938萬，占老齡總?cè)丝诘?7.4%。在這種嚴峻的現(xiàn)實面前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的徘徊顯得極不協(xié)調(diào)。

1986年9月，中國共產(chǎn)黨第一次在黨的文件中明確提出了“社會保障”的概念，并把社會救助、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置等制度統(tǒng)一納入到社會保障制度中。從1986年開始，由民政部負責對市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)村社會保障制度進行了改革探索，重點是建立現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。遺憾的是，這種努力因為種種困難和問題而止步。20世紀80年代以來，我國政府探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實踐經(jīng)歷了四個階段：

第一階段從1986年至1992r年，是試點階段。1986年，民政部和國務院有關部門在江蘇省沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會保障座談會”，確定以一些發(fā)達地區(qū)為試點，并在這些地方啟動了建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的工作。

第二階段從1992年至1998年，是推廣階段。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》，1992年1月方案開始實施，后來在各地全面推廣。

第三階從l998年至2002年，是整頓階段。1998年，農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險由民政部移交給勞動與社會保障部。這一時期，農(nóng)民參保人數(shù)下降，農(nóng)保基金運行難度加大，官方認為我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，1997年7月，國務院決定對已有的業(yè)務實行清理整頓，停止接收新業(yè)務，提出有條件的地方向商業(yè)保險過渡。

第四階段從2003年以后，是恢復階段。十六大以后，中央逐步加大了解決“三農(nóng)”問題的力度，十六屆三中全會提出了以“五個統(tǒng)籌”為核心的科學發(fā)展觀，20042005年，更是在事隔18年后連續(xù)兩年以黨中央、國務院的名義下發(fā)了關于農(nóng)村問題的第六、第七個一號文件。在這種大背景下，東部地區(qū)一些地方漸漸恢復了探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的努力。至2004年底，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)為5378萬人，全年共有205萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存285億元。

問：看來中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立并不那么簡單，不是高呼一下重視“三農(nóng)”問題就行得通的。那么，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨著哪些問題呢?

王天意：問題之一，法律依據(jù)與保障的困惑。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索雖然有了十幾年的實踐，但一直存在法律保障缺失的問題。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有三。一是準法律依據(jù)：主要有1992年1月頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的(關于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》；此外還有一些相關法律中，關于應該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款。二是相關文件內(nèi)容：如2000年6月《中共中央、國務院關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度?！保皇髨蟾嬷械囊敖⒔∪?jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，”、“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關領導關于重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)保問題的講話。

由于沒有關于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老險制度的專門法規(guī)，各地農(nóng)保實踐中存在許多困惑，地方立法難找依據(jù)。我曾到煙臺、青島、蘇州、無錫、廈門、福州、海口等地農(nóng)保部門進行過廣泛考察，各地農(nóng)保部門的同志普遍反映，1992年頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》，許多地方顯得有點過時，實踐中難以行得通，而各種文件和領導講話的內(nèi)容過于籠統(tǒng)和原則，他們在制定本地農(nóng)村社會養(yǎng)老險辦法時找不到比較有力的立法依據(jù)，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規(guī)范性和長期性、穩(wěn)定性。

問題之二，財政補貼與兜底的困惑。推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需要調(diào)動兩個方面的積極性，一是要調(diào)動地方政府的積極性；二是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。這兩個方面的積極性沒有調(diào)動起來，農(nóng)保工作根本無法開展。從各地的農(nóng)保實踐來看，要調(diào)動兩方面的積極性，能否有財政補貼和兜底是關鍵。社會養(yǎng)老保險不同于商業(yè)養(yǎng)老保險，財政兜底是必須的，因為在養(yǎng)老金支出高峰期出現(xiàn)支付困難時，不管地方政府有沒有承諾，都必須以財政兜底保證養(yǎng)老金的發(fā)放，否則會嚴重影響社會穩(wěn)定。

但財政補貼和兜底做法必須具備一個前提，就是地方政府要有雄厚的財力，否則是做不到的。以2004年為例，全國全年基本養(yǎng)老保險基金總收入4258億元，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金614億元，其中中央財政522億元，地方財政92億元。如此巨大的財政補貼已經(jīng)成為中央和地方政府的一種財政負擔，而且是為確保社會穩(wěn)定不得不承受的一種負擔。可想而知，當農(nóng)村社會養(yǎng)老保險大舉進入的時候，中央和地方政府的財政壓力將會越來越大，甚至是難以承受的。

問題之三，行動與管理中的困惑。其一是管理體制不順。我國農(nóng)村社會保障管理部門存在條塊分割的現(xiàn)實：民政部門管一塊(社會救助)：，衛(wèi)生部門管一塊(農(nóng)村合作醫(yī)療)，社保部門管一塊(養(yǎng)老保險)，這種條塊分割的現(xiàn)實造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾，不利于農(nóng)保工作的推動和開展。不僅如此，全國各地農(nóng)村養(yǎng)老保險部門的歸屬也是五花八門，有成立農(nóng)保公司的，有歸屬社保部門的，有歸屬勞動部門的，這種狀況也加劇了各地的各自為政。其二是養(yǎng)老險基金管理和增值問題多多。按規(guī)定：農(nóng)?；稹耙钥h為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存人銀行，不直接用于投資?；鹗褂茫仨毤骖櫘斍袄婧烷L遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監(jiān)督保障機制?！钡鞯貙r(nóng)?；鸬墓芾砗瓦\作過程中，暴露了不少問題。一是基金安全問題。在農(nóng)保基金的管理中，各地存在挪用、公款私存或委托不當?shù)葐栴}，直接威脅到基金的安全。據(jù)統(tǒng)計，至2001年底，全國216.07億元農(nóng)?；鹂傤~中，存人銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機構(gòu)存款、購買金融債券和企業(yè)債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%；收回本息有困難的占基金總額的6.39%；已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。二是基金增值的問題。許多地方農(nóng)?；鸬脑鲋捣浅４螅蚴且驗樨斦欢档?，要靠基金自身的增值來充抵十年保證期過后的支付問題；或是因為依靠基金自身的增值來支付農(nóng)保工作人員的工資和福利。上世紀九十年代初期和中期，由于存款的利息較高，各地農(nóng)保部門的日子比較好過，從九十年代末期至今，由于存款利息低，許多地方的農(nóng)保部門開始有些緊張，值得警惕的是，極少數(shù)地方的農(nóng)保部門開始用農(nóng)保本金來支付其工作人員的工資和福利，并由此引發(fā)過農(nóng)民集體上訪，這一問題不解決，將嚴重影響社會穩(wěn)定。其三是農(nóng)保部門編制和人員問題。各地農(nóng)保部門的編制和人員安排不一樣，主要有兩種情況，一是政府給編制和定人定崗，工作人員由地方財政解決；另一種是農(nóng)保部門自收自支，自己定人定崗，工作人員工資自行解決。對此，地方政府和農(nóng)保部門的立場不一樣，政府希望減輕負擔，而農(nóng)保部門則希望解決人員編制以舒緩壓力。