中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革在過去20年中取得了重大進(jìn)展，但不具備解決國民養(yǎng)老問題的整體方案。首先，現(xiàn)行政府養(yǎng)老金加企業(yè)年金制度方案尚處于制度建設(shè)期，配套制度尚不完備，甚至在試點(diǎn)地區(qū)也僅取得初步性進(jìn)展；其次，現(xiàn)行方案面臨巨大的財(cái)政壓力，勢必受到日益突出的人口老齡化的考驗(yàn)；第三，現(xiàn)行方案的覆蓋面還不夠?qū)?，面向農(nóng)村人口（特別是非農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口）的養(yǎng)老保障體系改革尚未啟動(dòng)。

目前，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革正在處于“為國有企業(yè)改制服務(wù)”轉(zhuǎn)向“為全社會(huì)和諧發(fā)展服務(wù)”的初期，但類似于美國1974年《雇員退休收入保障法案（ERISA）》的制度安排在中國尚未出現(xiàn)，表現(xiàn)在國家相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的行動(dòng)缺乏統(tǒng)一法規(guī)協(xié)調(diào)，全社會(huì)各群體的利益還未得到全面統(tǒng)籌考慮，養(yǎng)老保障的各個(gè)部分還需要進(jìn)一步整合。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

中國養(yǎng)老金制度改革的進(jìn)程可以概括為以下三個(gè)階段：

第一階段:傳統(tǒng)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初步改革（1984—1993），暫時(shí)解決了國有企業(yè)養(yǎng)老金支付危機(jī)問題；

第二階段:新型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初步構(gòu)建（1993—2000），試圖解決代際間的公平問題；

第三階段:新型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向與目標(biāo)（2000年以后），初步確立了多支柱養(yǎng)老體系。

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要性被歸納為以下5個(gè)方面：建立完善的社會(huì)保障體系，為廣大參保職工和離退休人員提供適當(dāng)水平的基本生活保障；完善社會(huì)保障體系是國有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需要；完善的社會(huì)保障體系有利于改善居民對(duì)改革的心理預(yù)期，增加即期消費(fèi)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速增長；完善社會(huì)保障體系是發(fā)展勞動(dòng)力市場的要求；完善社會(huì)保障體系是應(yīng)對(duì)人口老齡化的需要。

根據(jù)上述原則制定的一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成了建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三支柱的共識(shí)。

從20世紀(jì)80年代開始，我國政府在進(jìn)行試點(diǎn)和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是國家強(qiáng)制執(zhí)行的，適用于所有企業(yè)和勞動(dòng)者，由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。其中社會(huì)統(tǒng)籌基金由企業(yè)繳費(fèi)的一部分形成，職工個(gè)人賬戶基金由個(gè)人繳費(fèi)的全部和企業(yè)繳費(fèi)的一部分形成。

第二支柱是近年來逐步明確的企業(yè)年金基金。早在1991年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號(hào)）文件和《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（勞部發(fā)[1995]464號(hào)）文件，要建立多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是其中的一個(gè)層次。部分企業(yè)可以根據(jù)自身能力，為本企業(yè)職工建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，職工個(gè)人自愿建立儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)為每個(gè)參保職工建立個(gè)人賬戶，基金實(shí)行完全積累，實(shí)賬運(yùn)行

我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老的第三支柱主要包括自愿的個(gè)人儲(chǔ)蓄和個(gè)人購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，一般屬于個(gè)人行為，通常不列在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)算范圍內(nèi)。

以上三個(gè)支柱在理論上將一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)有的再分配功能、儲(chǔ)蓄功能與保險(xiǎn)功能有機(jī)地結(jié)合在一個(gè)共同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中。

主要問題及政策建議

要研究和解決中國當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體制變革中存在的問題，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀的新視野，從中國和世界養(yǎng)老制度發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀和未來著眼，準(zhǔn)確把握其發(fā)展的時(shí)代特點(diǎn)和重要?dú)v史使命：

首先，現(xiàn)行制度應(yīng)盡快調(diào)整代際公平性問題。目前基本養(yǎng)老金由于存在“虛賬”、非公企業(yè)抵制、管理成本過高等問題，還不能完全發(fā)揮其基本養(yǎng)老保障的作用，老職工的養(yǎng)老金來源堪憂。

現(xiàn)行政府養(yǎng)老金加企業(yè)年金制度方案尚處于制度建設(shè)期，配套制度尚不完備，甚至在試點(diǎn)地區(qū)也僅取得初步性進(jìn)展。根據(jù)2003年初國務(wù)院在相關(guān)會(huì)議上的精神，這一試點(diǎn)將在多個(gè)省份推開，個(gè)別省份將沿用遼寧省試點(diǎn)方式。而遼寧省試點(diǎn)方式能夠取得一定成功的關(guān)鍵點(diǎn)之一，是由中央政府承擔(dān)了相當(dāng)比例的資金，注入到基本養(yǎng)老金（第一支柱），做實(shí)第一支柱，為發(fā)展第二支柱的企業(yè)年金提供了公平性基礎(chǔ)。國務(wù)院要求沿海發(fā)達(dá)省份則自行解決資金缺口。但實(shí)際上，這一方案面臨巨大的財(cái)政壓力，沒有回答日益突出的人口老齡化問題。

一些研究指出，目前我國包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會(huì)保障基金缺口已經(jīng)高達(dá)1萬億至3萬億元。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面過于狹窄，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面不到勞動(dòng)力人口的15%，而世界各類公共養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋的平均水平約為30％。另外，從養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的項(xiàng)目來看，中國一些地區(qū)繳費(fèi)總額已達(dá)到工資總額的30％左右，這個(gè)比例明顯高于多數(shù)國家或地區(qū)的繳費(fèi)水平（當(dāng)然，這沒有計(jì)入非工資性收入）。較高的繳費(fèi)率影響了企業(yè)的人工成本和盈利水平，這導(dǎo)致很多企業(yè)以各種方式逃避參保。而為了維持收支平衡，政府就不得不進(jìn)一步提高繳費(fèi)率，于是有更多的企業(yè)選擇逃避繳費(fèi)。

因此，全國社?；鹄硎聲?huì)作為中央政府重要的總調(diào)節(jié)基金，將在未來發(fā)揮重大作用。現(xiàn)在，其運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)都已經(jīng)確立了基本模式，有的已有法律規(guī)范（如資金來源、投資范圍及比例限制、投資方式、投資運(yùn)作的基本原則、風(fēng)險(xiǎn)管理以及基金的支出和使用等），但應(yīng)進(jìn)一步多渠道盡快充實(shí)基金資產(chǎn)。

其次，現(xiàn)行制度還應(yīng)盡快調(diào)整代內(nèi)公平性問題。企業(yè)年金作為非強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)，設(shè)計(jì)、利用更多的稅收政策鼓勵(lì)各種類型的投資計(jì)劃，如采用抵稅、緩稅和免稅的優(yōu)惠方法等，可以促進(jìn)其發(fā)展，提高其替代率，減輕基本養(yǎng)老部分的財(cái)政壓力。

從目前全球范圍看，許多國家仍采用較單一的社會(huì)保障體制。長期融資不足，積累不平衡，投資回報(bào)低，支付困難，人口老齡化的壓力等都對(duì)這種體制帶來很大挑戰(zhàn)。美國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制是社會(huì)基本保障和私人投資、儲(chǔ)蓄積累兩種形式的結(jié)合，但也面臨著同樣的壓力。歷任政府在此問題上都有新的改革或修正方案提出或?qū)嵤?。但中心點(diǎn)基本一致：除保留現(xiàn)有的強(qiáng)制性養(yǎng)老保障體系外，還應(yīng)大力發(fā)展建立自愿性的各類退休或退休補(bǔ)充體系，進(jìn)一步降低替代率，形成更多層面的社會(huì)養(yǎng)老保障體制。

有些國家企業(yè)年金計(jì)劃達(dá)到較高的覆蓋率和替代率，很大程度得益于稅收優(yōu)惠政策。在實(shí)行稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，當(dāng)然也要制定相應(yīng)的限制措施，避免雇主或雇員借此逃避國家稅收。國家對(duì)雇主/雇員繳費(fèi)、投資收益、待遇支付等環(huán)節(jié)的稅收政策作出詳細(xì)規(guī)定。一般地，對(duì)于繳費(fèi)規(guī)定了上限，上限以下部分免稅；對(duì)于基金投資收益同樣給予免稅；在領(lǐng)取時(shí)，根據(jù)領(lǐng)取方式（一次性或按月領(lǐng)取），按不同的稅率繳納所得稅。

如在1986年的《稅法改革修正案》中，美國政府加大了鼓勵(lì)和引導(dǎo)自愿性企業(yè)退休和個(gè)人退休投資計(jì)劃的力度，其目標(biāo)之一在于縮小國家強(qiáng)制性計(jì)劃的規(guī)模。同時(shí)，在細(xì)則方面也不斷地進(jìn)行修正，比如:提高退休年齡，延長繳費(fèi)和推遲享受待遇的周期；加大自愿性企業(yè)退休計(jì)劃在整個(gè)養(yǎng)老保障體制中的比重；改變養(yǎng)老資金的投資方式和渠道，擴(kuò)大其投資范圍和種類并給予更多的自主權(quán)，如增加在股票/共同基金中的投資比例；設(shè)計(jì)、利用更多的稅好政策鼓勵(lì)各種類型的投資計(jì)劃，如采用抵稅、緩稅和免稅的優(yōu)惠方法等。在其《2001年經(jīng)濟(jì)增長與稅收減緩法》，又對(duì)企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的法律規(guī)定做了重大的修改：進(jìn)一步增大雇員和雇主向企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃繳納稅前或延稅分擔(dān)額的數(shù)量；對(duì)目前法規(guī)中對(duì)企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃提出的要求實(shí)行簡化，以進(jìn)一步提高和加強(qiáng)企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的作用，使其成為美國養(yǎng)老體系中的一個(gè)更有效的工具。

為了鼓勵(lì)企業(yè)和員工建立職業(yè)年金，英國大力推行稅收優(yōu)惠政策。在達(dá)到一定法律標(biāo)準(zhǔn)，或經(jīng)國內(nèi)稅務(wù)局批準(zhǔn)后，一項(xiàng)退休金計(jì)劃就可以享受相應(yīng)的稅收待遇。職工每年的最高繳費(fèi)為工薪收入的15%，對(duì)雇主的繳費(fèi)不加限制。雇主和職工的繳費(fèi)和基金投資收益免征收入稅、公司稅或資產(chǎn)增值稅，但領(lǐng)取時(shí)要繳稅。

在中國，2001年3月8日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)中有關(guān)所得稅政策問題的通知》（財(cái)稅[2001]9號(hào)），規(guī)定企業(yè)為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，繳費(fèi)額在工資總額4%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅前全額扣除。但該規(guī)定僅適用于遼寧全省及其他試點(diǎn)地區(qū)，在勞動(dòng)力市場供大于求、全局性的稅收政策出臺(tái)之前，非試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)積極性有限，企業(yè)年金難以健康、快速發(fā)展。

現(xiàn)行改革方案的覆蓋面還不夠?qū)挘嫦驈V大農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障體系改革尚未啟動(dòng)。在對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立目標(biāo)的表述中，隱含的主要政策目標(biāo)主要針對(duì)的是城鎮(zhèn)人口和國有企業(yè)改革，忽視了廣大農(nóng)村人口，特別是進(jìn)城務(wù)工和失地、少地農(nóng)民的養(yǎng)老需求，不能不說是近年來我國養(yǎng)老體系建設(shè)中的重大缺失?？紤]到社會(huì)公平性問題，特別是占人口多數(shù)的農(nóng)民的收入增加困難，國家很快出臺(tái)企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策具有一定難度。

考慮到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在北京、上海等省市已有一定規(guī)模，應(yīng)加強(qiáng)整體制度建設(shè)，并與目前中央正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革等一系列支農(nóng)措施相結(jié)合，抓住城市化進(jìn)程的有利契機(jī)，統(tǒng)籌設(shè)立我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體制的政策體系，以期最大限度地減少政府的財(cái)政壓力和制度引入成本。

在初步解決代內(nèi)公平性的基礎(chǔ)上，還需要綜合協(xié)調(diào)稅收、勞動(dòng)與社會(huì)保障、金融、國有資產(chǎn)管理、立法等機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步促進(jìn)包括企業(yè)年金制度在內(nèi)的第二支柱的發(fā)展。

第三，我國養(yǎng)老金改革還缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。盡管出臺(tái)了全國性法律和整體性法律，如1993年9月2日，勞動(dòng)部關(guān)于發(fā)布《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》的通知（勞險(xiǎn)字[1993]117號(hào)），對(duì)其職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定：勞動(dòng)部負(fù)責(zé)制訂企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位勞動(dòng)合同制工人養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的各項(xiàng)制度和政策，監(jiān)督檢查全國基金管理情況；地方各級(jí)勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)制定本地區(qū)基金管理制度的實(shí)施方法，監(jiān)督檢查本地區(qū)基金管理情況。勞動(dòng)部社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)及地方各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理全國基金及地區(qū)基金。

但相比發(fā)達(dá)國家的政府分工體系而言，這些政策規(guī)定都是局部的、地區(qū)主導(dǎo)的和條塊分割的，造成目前各方面進(jìn)展很不一致，很不協(xié)調(diào)。對(duì)美國養(yǎng)老制度起到深遠(yuǎn)影響的1974年《雇員退休收入保障法案（ERISA）》規(guī)定，PWBA（美國養(yǎng)老金與社會(huì)福利管理局）隸屬美國勞工部，是負(fù)責(zé)管理、執(zhí)行法令、監(jiān)督強(qiáng)化各項(xiàng)養(yǎng)老金計(jì)劃的管理執(zhí)行部門。1986年P(guān)WBA獲得了對(duì)受托機(jī)構(gòu)/人及其審計(jì)和監(jiān)管的權(quán)力。1978年以后，經(jīng)過政府行政部門的幾次調(diào)整，一種新型的管理監(jiān)督模式基本形成：勞工部主要負(fù)責(zé)報(bào)告、披露和受托機(jī)構(gòu)/人的資格和管理；國稅局負(fù)責(zé)退休養(yǎng)老金、退休計(jì)劃的發(fā)起、參加、權(quán)限和繳費(fèi)；而勞工部則有權(quán)介入、處理任何損害、影響參加人權(quán)益的事件。

總之，我國養(yǎng)老金相關(guān)政策的制定與實(shí)施受諸多因素影響，是一個(gè)尚待解決的全局性問題，其中，中央政府與地方政府的關(guān)系、城市與農(nóng)村的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系、企業(yè)與職工的關(guān)系、老企業(yè)與新企業(yè)的關(guān)系、國有企業(yè)與民營企業(yè)的關(guān)系、上代人與下代人的關(guān)系等均是左右我國養(yǎng)老金政策制定與實(shí)施的重要因素。因此，與改革初期相比，中國養(yǎng)老金政策改革的難點(diǎn)與關(guān)鍵已經(jīng)不再集中在“為國有企業(yè)改制服務(wù)”這一局部，而應(yīng)轉(zhuǎn)向“為全社會(huì)和諧發(fā)展服務(wù)”這一更為宏觀的命題。