城市化是通向現(xiàn)代化的必由之路，經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)取得了巨大成就。在國(guó)家積極財(cái)政政策的帶動(dòng)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的拉動(dòng)下，自1998年以來(lái)，我國(guó)城市化水平每年都保持了1.5至2.2個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度，目前達(dá)到了30%以上。根據(jù)有關(guān)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，到2010年將達(dá)到40%—42%，到本世紀(jì)中葉，將提高到75%左右。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平的指標(biāo)都表明，我國(guó)城市化已經(jīng)駛?cè)肟燔?chē)道，進(jìn)入加速發(fā)展階段，而農(nóng)民進(jìn)城也成為一股勢(shì)不可擋的潮流，這就要求有相應(yīng)的社會(huì)保障體系與之相配套。
一、我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀
(一)進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障程度低，相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制和體系發(fā)育滯后
進(jìn)城農(nóng)民群體幾乎游離于現(xiàn)有社會(huì)保障體系之外，處于無(wú)保障狀態(tài)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在失業(yè)方面，45.4%的農(nóng)民在城市有過(guò)失業(yè)經(jīng)歷，失業(yè)期間有41.1%的人靠自己以往積蓄生活，而且即使遇到失業(yè)危機(jī)，很少農(nóng)民選擇返鄉(xiāng)(占14.6%)；在疾病醫(yī)療方面，有36.4%的人在城市有過(guò)生病經(jīng)歷，在生病時(shí)有59.3%的人選擇不看病，其余40.7%看病的群體中所在勞動(dòng)單位為他們支付的醫(yī)療費(fèi)用不足總費(fèi)用的1／12。
(二)進(jìn)城農(nóng)民的生活得不到保障
我國(guó)目前社會(huì)保障的對(duì)象基本上是以城市職工為主，進(jìn)城農(nóng)民基本上得不到社會(huì)保障，即使有一些社會(huì)保障的內(nèi)容涉及到進(jìn)城農(nóng)民，在實(shí)際操作中也往往含糊不清，最終很少有農(nóng)民真正享受到了社會(huì)保障的好處。原則上說(shuō)，進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)由政府、企業(yè)、個(gè)人三方共同承擔(dān)。但實(shí)際上，由于進(jìn)城農(nóng)民往往是企業(yè)的臨時(shí)工或合同工，雇主不愿意為其投保，這樣做企業(yè)的成本太高，因此企業(yè)經(jīng)常采取直接將錢(qián)發(fā)給農(nóng)民讓他們自己上保險(xiǎn)的方法來(lái)處理。而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)很少有上保險(xiǎn)的意識(shí)，他們只會(huì)把這部分錢(qián)作為自己收入的一部分用在其他方面。再加上目前政府的能力有限，不能對(duì)每一個(gè)進(jìn)城農(nóng)民都提供社會(huì)保障。面對(duì)進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障的缺位及其對(duì)工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)的迫切需求，某些地區(qū)也嘗試和制定了一些面向進(jìn)城農(nóng)民的參保辦法，出臺(tái)了一些相關(guān)的政策措施，但政策執(zhí)行和實(shí)施效果不盡人意。這樣一來(lái)，農(nóng)民在城市中生活的一些最基本的生活福利就根本無(wú)法得到保障。企業(yè)這種不給農(nóng)民上保險(xiǎn)的做法嚴(yán)重違背了農(nóng)民生活福利的公平原則，惡化了進(jìn)城農(nóng)民在城市中的生活條件。而政府對(duì)進(jìn)城農(nóng)民各種生活福利的不理睬，甚至一些歧視性的政策，使收入有限的農(nóng)民在城市中的生活更加步履維艱。
基于上述情況的存在，迫切需要建立面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系。
二、面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系的基本框架
(一)制度構(gòu)想
進(jìn)城農(nóng)民大體可以分為兩類(lèi)：一是各類(lèi)企業(yè)雇傭的農(nóng)民工，二是沒(méi)有雇主的從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)或自謀職業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民。我們構(gòu)建的面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系應(yīng)該主要覆蓋這兩類(lèi)。
1.將進(jìn)城農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。由于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的具體情況不同，所以有必要針對(duì)不同的情況建立不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。對(duì)于有雇主的、擁有比較穩(wěn)定的職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長(zhǎng)時(shí)間的進(jìn)城農(nóng)民，他們實(shí)際上已經(jīng)成為“城鎮(zhèn)人口”，應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的交納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工，即雇主繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例不得低于農(nóng)民工資總額的20%，個(gè)人繳納部分一般不低于本人工資的7%—8%。無(wú)雇主的進(jìn)城農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)可以采取個(gè)人賬戶積累制度，由于無(wú)雇主的進(jìn)城農(nóng)民的收入狀況不等，難以把握，我們可以制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)民自愿選擇，個(gè)人繳費(fèi)達(dá)到規(guī)定年限，退休時(shí)可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。
2.建立針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度?；疾∈沁M(jìn)城農(nóng)民最為懼怕而又是難以避免的問(wèn)題。盡管從年齡結(jié)構(gòu)看，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以年輕力壯者為多，但患病仍然是難以避免的。在缺乏保障機(jī)制的情況下，患病尤其是大病不僅為進(jìn)城農(nóng)民造成身體痛苦，而且會(huì)致使其失業(yè)，從而失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源而陷于貧困。為分散進(jìn)城農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該建立針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)可以分為一般醫(yī)療保險(xiǎn)和大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)于有雇主的進(jìn)城農(nóng)民實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，其中企業(yè)(雇主)負(fù)擔(dān)社會(huì)統(tǒng)籌部分，個(gè)人繳納的全部費(fèi)用以及企業(yè)(雇主)繳納的一小部分進(jìn)人勞動(dòng)者個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶用于一般醫(yī)療保險(xiǎn)，不足部分，未超過(guò)一定比例則由個(gè)人負(fù)擔(dān)，超過(guò)一定比例，即為大病，由社會(huì)統(tǒng)籌金負(fù)擔(dān)費(fèi)用的絕大部分，剩余的由個(gè)人負(fù)擔(dān)。無(wú)雇主的進(jìn)城農(nóng)民則應(yīng)參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)，由于大病發(fā)生概率低，這方面繳費(fèi)數(shù)額也不大，勞動(dòng)者及其家庭負(fù)擔(dān)一般不成問(wèn)題，至于無(wú)雇主的進(jìn)城農(nóng)民的一般醫(yī)療，則由其家庭承擔(dān)。

.建立針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的工傷保險(xiǎn)制度。進(jìn)城農(nóng)民大多從事的為臟、累、重、險(xiǎn)的工作，工作條件相對(duì)比較惡劣，涉及農(nóng)民工的工傷及其他職業(yè)傷害事故不斷見(jiàn)諸報(bào)端，有關(guān)的賠償問(wèn)題經(jīng)常引發(fā)無(wú)盡的糾紛，而農(nóng)民工所處的是相對(duì)弱勢(shì)的地位，其權(quán)益往往得不到有效保障，因此有必要盡快建立針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的工傷保險(xiǎn)制度。這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)工傷事故可以得到相應(yīng)的賠償，而且，由于建立起了針對(duì)城市農(nóng)民工的工傷賠償機(jī)制，用工單位將會(huì)更加注意用工過(guò)程中的安全保護(hù)措施，其結(jié)果將有可能大大減少農(nóng)民工的工傷事故。具體的制度措施，可參照城市職工有關(guān)項(xiàng)目的費(fèi)用負(fù)擔(dān)辦法執(zhí)行，由企業(yè)負(fù)擔(dān)工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)。
由于進(jìn)城農(nóng)民中相當(dāng)一部分人具有流動(dòng)性，所以面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障制度應(yīng)具有靈活性。例如進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和一般醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶應(yīng)當(dāng)能在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。
(二)配套措施
.改革戶籍制度。農(nóng)民工的身份是農(nóng)民，但工作性質(zhì)卻是工人。這種矛盾其實(shí)源于戶籍制度，即不管農(nóng)民工在城市工作了多長(zhǎng)時(shí)間，做了多大貢獻(xiàn)，他們的戶口決定了他們只能算農(nóng)民。多年來(lái)，我們?cè)趯?duì)待進(jìn)城農(nóng)民的問(wèn)題上，始終沒(méi)有放開(kāi)，從內(nèi)心對(duì)進(jìn)城農(nóng)民存在著一種排外心理。城市管理者往往片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工給城市管理帶來(lái)的種種不便，動(dòng)輒驅(qū)趕進(jìn)城農(nóng)民。城市要發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城就是必然的，但農(nóng)民進(jìn)城必然會(huì)沖擊城市原有的社會(huì)關(guān)系，相應(yīng)產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。這些矛盾是城市化的必要代價(jià)，我們不應(yīng)該一味地遷怒于進(jìn)城農(nóng)民，而應(yīng)該尋求解決的辦法。目前，一些省市對(duì)戶籍管理制度已經(jīng)做出了部分調(diào)整，這些調(diào)整可以看做是一種松動(dòng)，但需要的是比較徹底的改變，特別是有利于進(jìn)城農(nóng)民問(wèn)題解決的變化。最重要的就是取消城鄉(xiāng)的戶口對(duì)立，取消以商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，以居住地來(lái)劃分城鄉(xiāng)人口，以職業(yè)確定身份，建立以常住戶口、暫居戶口和寄居戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。逐步實(shí)現(xiàn)居民身份證、公民出生證為主的證件化管理，實(shí)現(xiàn)以住房、生活基礎(chǔ)為落戶標(biāo)準(zhǔn)的戶籍制度。新的戶籍制度的實(shí)現(xiàn)將最終取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶的限制，改革戶籍制度，將會(huì)使進(jìn)城農(nóng)民的規(guī)模大大增加，20年后，城市化水平將達(dá)到60%，必將有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.改革土地制度。土地制度是農(nóng)村各項(xiàng)制度規(guī)定的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。在社會(huì)保障體系沒(méi)建立之前，土地承擔(dān)著農(nóng)村人口社會(huì)保障的重任，這種作用對(duì)保障農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定功不可沒(méi)。但是，當(dāng)前的土地承包制度和我國(guó)城市化的進(jìn)程是不相協(xié)調(diào)的，一些進(jìn)入城市時(shí)間較長(zhǎng)，有穩(wěn)定收入的農(nóng)民常年生活在城市，他們的土地處于荒置狀態(tài)，不能不說(shuō)是一種資源的浪費(fèi)。而隨著農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的減少，實(shí)行土地集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這在世界各國(guó)是一個(gè)共同的趨勢(shì)。因此，我們可以對(duì)進(jìn)城已達(dá)一定年限的農(nóng)村人口在家鄉(xiāng)的承包地或口糧田實(shí)行自愿的有償轉(zhuǎn)讓制度，使進(jìn)城農(nóng)民愿意出讓耕地，并將進(jìn)城農(nóng)民納入城市或相應(yīng)的社會(huì)保障體系，使進(jìn)城農(nóng)民即使失去了土地保障亦不致于可能生活無(wú)著，達(dá)到資源的最佳配置。