中央經(jīng)濟工作會議，已為2009年的中國社會保障工作做出規(guī)劃，其目標包括研究和推出全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，積極開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法等。

其中排定的社保全國統(tǒng)籌路徑會怎樣？當前社保體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，遠景目標是什么？下一步如何進行管理體制及法規(guī)建設(shè)的配套建設(shè)？

12月16日，全國人大常委會委員、社會保障專家、中國人民大學教授鄭功成接受了本報專訪。作為中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組主筆，他組織200多位專家，歷時一年半，剛剛完成了我國社保領(lǐng)域的大戰(zhàn)略研究。

鄭功成認為，當前我們社保體系建設(shè)面臨現(xiàn)行社會保障制度體系殘缺、人口老齡化與人口流動速率加快等五大挑戰(zhàn)，并提出了社保體系建設(shè)戰(zhàn)略目標。

他認為，在當前形勢下，社保體系的改革完善正當其時，“在亟須擴大內(nèi)需的背景下，社會保障程度的提高，將給人民穩(wěn)定的安全預期，進而提升消費信心”。

全國統(tǒng)籌需假以時日

《21世紀》：剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議提到，要研究和推出全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。這是否意味著社保統(tǒng)籌將正式破冰？

鄭功成：這可以看成是對社會保險制度，尤其是基本養(yǎng)老保險制度需要“全國一盤棋”的原則要求，也表明實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是必由之路。這種提法最早見于黨的十七大報告，而在以前若干年都是只提省級統(tǒng)籌，這表明了中央推進社保統(tǒng)籌的決心。

需要指出的是，社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)并不等于社會保險制度全國統(tǒng)一，要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標確實還需要做許多工作。目前各方意見不完全統(tǒng)一，明年出臺社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法的可能性大，但要在明年實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌卻不可能。實際情況是我國目前還存在大大小小1000多個統(tǒng)籌單位，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地區(qū)也屈指可數(shù)。

因此，我們建議在2012年左右爭取實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，這是解決勞動力流動與維護養(yǎng)老保險權(quán)益的治本之計。

《21世紀》：你提到社保統(tǒng)籌難度會很大，主要源于哪些方面，應該怎樣協(xié)調(diào)？如何有效地破除社保轉(zhuǎn)移的地方利益或部門障礙？

鄭功成：目前持不同意見者的擔心主要有三：一是全國統(tǒng)籌后發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老金待遇可能會降低；二是一些地區(qū)以往積累的基金可能受損害；三是全國統(tǒng)籌后，地方政府和中央政府如何劃分權(quán)利，擔心最終純粹成了中央政府的責任。

事實上，有的擔心是可以理解的，有的擔心是需要完善制度安排來解決的。例如，就養(yǎng)老金待遇而言，其實是擔心過度了，因為養(yǎng)老金待遇包括兩部分，一部分來自統(tǒng)籌基金，一部分來自個人賬戶，前者的替代率與各地區(qū)甚至勞動者個人的工資水平直接掛鉤，工資高、繳費高、養(yǎng)老金亦高，反之亦然，國家還可以進行適度控制。因此不會對不同地區(qū)的養(yǎng)老金水平造成直接影響。當然，以后隨著發(fā)展，這種地區(qū)差距還是應當逐漸縮小的。

至于一些地區(qū)已經(jīng)積累的基金，可以采取不損害既得利益的做法，采取相應的制度安排。讓積累基金的地區(qū)繼續(xù)將這部分基金用于提高本地勞動者的養(yǎng)老金水平，但實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后所征繳的養(yǎng)老保險費，就應當按規(guī)定全部計入全國統(tǒng)一的統(tǒng)籌基金賬戶，不再形成新的地區(qū)利益。這當中要特別注意，以往的既得利益可以維護，但不應當形成新的地區(qū)性的既得利益。

再就是中央政府與地方政府的責任如何合理劃分上，這確實需要審慎考慮、穩(wěn)妥推進。

完全由中央政府承擔，至少在現(xiàn)階段是不可行的，采取現(xiàn)在的方式，即缺乏規(guī)則的財政補貼方式也是不可行的。我建議將政府財政補貼養(yǎng)老保險的責任固定比例化，同時明確劃分中央與省級政府的責任分擔比例；同時快速推進社會保險信息化建設(shè)，真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)全國統(tǒng)一化，并嚴格退休制度、養(yǎng)老金計發(fā)辦法及社會保險監(jiān)察，以避免地方利益或者部門利益損害國家利益與所有參保人的公共利益。這其中困難確實不小，關(guān)鍵在于國家要有長遠觀、地方要有全局觀，關(guān)鍵在于信念與決心。

公共支出應首保就業(yè)

《21世紀》：中央經(jīng)濟工作會議提到，要切實保障農(nóng)村貧困家庭、城鎮(zhèn)困難家庭、離退休職工、在校貧困大學生基本生活水平不下降。在大幅度增加公共支出之中，也強調(diào)對低收入家庭的補貼和救助力度。對此你怎么看？

鄭功成：在當前經(jīng)濟形勢下，強調(diào)對低收入或弱勢群體的生活救助相當重要。在大幅增加的公共支出中，對社保的投入應占相當比例，這符合中央近年來一直強調(diào)的改革成果由人民共享和突出社會公平的原則。

同時，在當前亟須擴大內(nèi)需的背景下，社會保障程度的提高將給人民穩(wěn)定的安全預期，進而提升消費信心。因此，現(xiàn)階段加大對社會保障等公共領(lǐng)域的投入，不僅能直接起到保障與改善民生，而且能夠直接刺激消費、進而促進經(jīng)濟發(fā)展。

《21世紀》：對于公共支出的政策途徑方面，你還有怎樣的建議？

鄭功成：就當前及未來幾年看，增加公共支出的政策選擇，首選應為保就業(yè)。只有保障就業(yè)，貧困面才不至于擴大，勞動力才不會產(chǎn)生非自愿返鄉(xiāng)這樣的逆向流動，社會才會發(fā)展。

為達到這一目標，明年中央和地方在進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，可以考慮將其與增加就業(yè)崗位統(tǒng)籌考慮，加大對勞動密集型行業(yè)的投入；同時應當將以往的積極就業(yè)政策如再就業(yè)基金等落到實處，并放松對失業(yè)保險基金的功能限制，讓結(jié)余的失業(yè)保險基金不僅救助失業(yè)工人，也能夠發(fā)揮促進就業(yè)與預防失業(yè)的積極功能。

社保信息要盡快全國聯(lián)網(wǎng)

《21世紀》：為保證社保體系的建設(shè)，國家需要做哪些相應的配套改革？

鄭功成：首先，我前面提到的，國家應優(yōu)先建設(shè)全國統(tǒng)一的社會保險信息平臺與社會救助信息平臺，宜在“金保工程”基礎(chǔ)上，盡快安排專項財政投入，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，這是社會保障制度建設(shè)的至關(guān)重要的基礎(chǔ)工程，迫切需要引起國家高度重視，要不吝投入、切實推進。

其次，要下大力氣規(guī)范收入分配秩序?，F(xiàn)階段由于收入分配失范，不僅導致了社會保險費征繳基數(shù)不準確，以及由此形成日益擴大的財務風險，也導致了低保制度、經(jīng)濟適用房、廉租房等相關(guān)保障政策的失范。

同時，還應當建立資產(chǎn)性收入申報、審查制度，準確把握社會成員的全部實際收入狀況，為社會保障實施提供準確的依據(jù)。

有必要將社會保障納入政績考評體系。社保立法也是關(guān)鍵，這是社保定型化和規(guī)范化的基礎(chǔ)。

《21世紀》：《社會保險法》將在本月進入全國人大進行第二次審議，通過一審哪些方面做了調(diào)整？

鄭功成：《社會保險法草案》將在本月下旬進入二審，二審稿與之前確實有了許多變化，但這肯定還不是最終定稿，還會有意見分歧，需要進一步修訂與完善。


21世紀經(jīng)濟報道