黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，同時也提出了在“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度”的任務(wù)。農(nóng)村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容，同時，又是我國社會保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，是困擾已久、迫切需要破解的難題。建立農(nóng)村社會保障體系，對于擴(kuò)大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，緩解城鄉(xiāng)二元制社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡狀況，維護(hù)農(nóng)村乃至全社會的穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變農(nóng)民養(yǎng)老、生育觀念，全面建設(shè)小康社會和促進(jìn)我國工業(yè)化、城市化的進(jìn)程都具有非常重要的意義。

一、農(nóng)村人口特點與農(nóng)民的主要社會風(fēng)險

(一)農(nóng)村人口特點

1、農(nóng)村人口比重下降。根據(jù)我國第五次人口普查數(shù)據(jù)，截止2000年11月，我國總?cè)丝?2.95億人。其中，農(nóng)村人口為80739萬人，占總?cè)丝诘?3.91%；同1990年第四次全國人口普查相比，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎叵陆盗?.86個百分點，說明中國農(nóng)村人口下降速度約為1年1個百分點，城市化水平在不斷提高。

2、農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重。目前，我國農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，由成年型轉(zhuǎn)向老年型。據(jù)統(tǒng)計，1990年，中國農(nóng)村60歲以上的老齡人口為7285萬人，占農(nóng)村人口總數(shù)的8.2%，老年人口基本以年均3%的速度增長。到2000年，我國農(nóng)村60歲以上老人已近億人，超過農(nóng)村總?cè)丝诘?0.92%。由于大量農(nóng)村青年遷移到城鎮(zhèn)，人為造成農(nóng)村人口老齡化的提前到來，大批農(nóng)村年輕人外出打工，使農(nóng)村實際的老齡化程度比統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的情況更加嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村65歲及以上的老人比例大幅度上升，據(jù)預(yù)測，到2040年這一比例將達(dá)到22—26%，有些省市可能超過30%，明顯高于城鎮(zhèn)人口老齡化水平。

由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的大量遷移，農(nóng)村人口的增長速度明顯放慢，估計在不遠(yuǎn)的將來會出現(xiàn)負(fù)增長。而農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的絕大多數(shù)又是年輕人，因此，農(nóng)村人口老齡化的速度將快于城鎮(zhèn)，程度將更為嚴(yán)重。

3、農(nóng)村家庭規(guī)模日趨小型化。由于我國實行計劃生育政策，農(nóng)村家庭規(guī)模也日趨小型化和核心化，“4—2—1”、“4—2—2”家庭結(jié)構(gòu)日趨增多。目前，我國農(nóng)村計劃生育(獨生子女和雙女戶)的規(guī)模達(dá)4000多萬戶，而且每年還將增加450萬戶(約900萬人)。據(jù)遼寧省計劃生育委員會調(diào)查，全省農(nóng)村獨生子女和雙女戶的計劃生育家庭占3/4以上。這不僅使現(xiàn)階段中青年農(nóng)民贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)較重，而且未來的中青年農(nóng)民負(fù)擔(dān)將更加繁重。北京、上海、天津、浙江、江蘇等嚴(yán)格實行計劃生育的地區(qū)，農(nóng)民無兒養(yǎng)老的問題將更加突出。

(二)農(nóng)民的主要社會風(fēng)險

在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式下，農(nóng)民主要面臨疾病和陷入貧困的社會風(fēng)險，但現(xiàn)在他們還面臨著老年生活無保障的風(fēng)險。

1、農(nóng)民的家庭養(yǎng)老功能日趨枯竭，土地養(yǎng)老功能弱化，老年生活風(fēng)險明顯。一是人口控制導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)日漸小型化，很多地方出現(xiàn)了“4—2—1”結(jié)構(gòu)，一對夫妻不僅要撫養(yǎng)小孩，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且要供養(yǎng)四個老人，其精力和財力均難維持家庭養(yǎng)老正常運轉(zhuǎn)；二是數(shù)量龐大的農(nóng)村青壯年勞動力跨地區(qū)打工或轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，會淡化與老年父母的感情，日漸淡漠傳統(tǒng)的“孝道”觀念；三是隨著工業(yè)化、城市化步伐加快，生產(chǎn)競爭加劇、社會分工更為細(xì)化，客觀上降低了家庭凝聚力，削弱了家庭養(yǎng)老效果；四是隨著工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，相當(dāng)多的農(nóng)民部分或全部喪失了賴以為生的土地，即使還擁有土地，由于空巢家庭增多、老人體力不支，難以勝任繁重的農(nóng)業(yè)勞動，老年生活面臨困難的可能增大。再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長緩慢，農(nóng)民收入增幅小(見表1)，因此，農(nóng)民未來的老年生活風(fēng)險客觀存在。據(jù)中國老齡委抽樣調(diào)查，高達(dá)39.3%(人數(shù)達(dá)3223萬)的農(nóng)村老年人生活貧困，有45.3%的農(nóng)村老年人認(rèn)為生活得不到保障。

2、疾病風(fēng)險不容忽視。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村人口人均就診次數(shù)為4.3次/年，每年每千人中有27.9人要因病住院。1998年第二次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，由于經(jīng)濟(jì)困難無力支付醫(yī)藥費，我國37%的患病農(nóng)民應(yīng)就診而未就診，65%的患病農(nóng)民應(yīng)住院而未住院，均比1993年全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查時有所增加。由，于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，農(nóng)民“小病硬扛，大病等死”的情況并不少見，享受保健服務(wù)只能是絕大多數(shù)農(nóng)民的奢侈夢想。由于越來越多的農(nóng)民無力承擔(dān)日益增長的醫(yī)療費用，疾病常常成為農(nóng)民貧困的重要原因。我國西部因病致貧者達(dá)到300—500萬人，農(nóng)村貧困者中有70%是因為疾病造成的。農(nóng)民的健康問題，已經(jīng)成為不容忽視的重大問題。

表1 1990—2001年農(nóng)民人均年收入

1990
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001

總收入
999.38
2337.87
2806.73
2999.2
3018.48
2987.44
3146.21
3306.92

純收入
686.31
1577.74
1926.07
2090.13
2162.98
2210.34
2253.42
2366.4

農(nóng)業(yè)收入
330.11
775.12
924.4
943.01
927.25
822.09
833.93
863.62

3、生活貧困的風(fēng)險大。農(nóng)民貧困問題由來已久，經(jīng)過國家扶貧攻關(guān)，目前農(nóng)村赤貧人口雖然從2.5億下降到3000萬人，但相對貧困和生活水平低下者大有人在。據(jù)統(tǒng)計，云南省到2002年底農(nóng)村人均年純收入在865元以下的低收入人口有764萬，約占全國農(nóng)村低收入人口的11.2%。其中被稱為“絕對貧困人口”，即年收入在625元以下的特困人口有286萬?？梢?，在農(nóng)村人口嚴(yán)重老齡化和大量向城市遷移的情況下，農(nóng)村急需建立相應(yīng)的社會保障制度，以規(guī)避農(nóng)民的社會風(fēng)險。

二、農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀

我國農(nóng)村社會保障最初主要是救災(zāi)救濟(jì)、對復(fù)退軍人及軍烈屬的優(yōu)撫安置以及農(nóng)村地區(qū)開展的合作醫(yī)療，并投有真正實施現(xiàn)代意義上的社會保險制度。

(一)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

1986年10月，根據(jù)國家“七五”計劃提出的建立農(nóng)村社會保障制度雛形的要求，民政部決定在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)開展以社區(qū)為單位的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。1991年，國務(wù)院決定選擇一批有條件的地區(qū)進(jìn)行建立縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點，同年6月民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并在山東等地組織試點和實施；1995年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》，要求具備條件的地區(qū)積極發(fā)展農(nóng)村(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的社會養(yǎng)老保險事業(yè)；經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)要積極引導(dǎo)農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險，，制定地方法規(guī)，完善各項管理，初步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)要在現(xiàn)在工作基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可選擇條件較好的縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))；進(jìn)行試點；逐步積累經(jīng)驗。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取以個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的籌資模式和建立個人賬戶、儲備積累的保險模式。截止到2002年底，全國有31個省(自治區(qū)、直轄市)1955個縣不同程度地開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，5461.78萬人參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，覆蓋率約12%，基金積累233億元，124萬人領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。

(二)農(nóng)村合作醫(yī)療

農(nóng)村合作醫(yī)療是在人民公社時期發(fā)展起來的農(nóng)民通過互濟(jì)互助、共同抵御疾病風(fēng)險的制度。20世紀(jì)70年代末期，制度曾覆蓋了全國90%的農(nóng)村，對于緩解農(nóng)民的疾苦和農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用。由于它的低成本、高效用，曾被世界衛(wèi)生組織推崇為解決農(nóng)村衛(wèi)生問題的典范。80年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革，人民公社消亡，聯(lián)產(chǎn)承包制全面實施，農(nóng)村合作醫(yī)療賴以存在的集體經(jīng)濟(jì)在多數(shù)地區(qū)不復(fù)存在，這項制度逐漸流于形式。1989年實行合作醫(yī)療的行政村只占5%左右。20世紀(jì)90年代以來，雖然國家要求重新開展合作醫(yī)療并，進(jìn)行了試點，但1998年全國合作醫(yī)療制度覆蓋人口在高收入地區(qū)也僅為22。21%，在中等和欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅為1—3%，已名存實亡。

(三)最低生活保障制度

目前，全國絕大多數(shù)地區(qū)尚未全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，農(nóng)村低保僅覆蓋367.1萬村民、176.8萬戶家庭，其中：困難戶114.5萬人，五保戶30.3萬人，其他人員32萬人。多數(shù)地區(qū)只是針對特困戶初步建立了救助制度。截至2003年底，共定期救濟(jì)困難群眾1160.5萬人。共有793.4萬人、456萬戶家庭得到了救助，其中：特困戶192.7萬戶、五保戶173.9萬戶、其他救濟(jì)對象89.3萬戶。

總之，農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是保障水平低，保障項目少，覆蓋面窄，發(fā)展極不平衡；籌資渠道單一，養(yǎng)老保險名為三方籌資，實則農(nóng)民一方出資，社會保險有名無實，形同個人儲蓄；基金保值增值壓力大，未來支付困難，現(xiàn)行保障制度存在著深刻的危機(jī)。農(nóng)民基本沒有醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥的情況相當(dāng)普遍。從總體上看，8億農(nóng)民基本還是處于家庭保障、而無社會保障的境況，未來養(yǎng)老問題堪憂，健康和基本生活問題不容忽視。