黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，同時也提出了在“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度”的任務(wù)。黨的十六屆五中全會進一步明確提出：加快完善社會保障體系，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，認(rèn)真研究制定應(yīng)對人口老齡化的政策措施。農(nóng)村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，也是薄弱環(huán)節(jié)，建立和完善農(nóng)村社會保障體系是全面建設(shè)小康社會和建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容，是迫切需要破解的難題。

建立農(nóng)村社會保障體系的必要性：第一，有利于直接增加困難農(nóng)民收入和提高農(nóng)民對未來的預(yù)期和消費信心，解決億萬農(nóng)民的后顧之憂，必將提高農(nóng)民的消費能力，改善農(nóng)村消費環(huán)境，穩(wěn)定農(nóng)民消費預(yù)期，極大地刺激農(nóng)民消費行為，實現(xiàn)擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)增長的目標(biāo)。第二，有利于加快解決“三農(nóng)”問題。第三，有利于改善農(nóng)村弱勢群體和貧困群體的生活，減輕家庭負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民福利，促進社會和諧，緩和社會矛盾，降低社會風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)國家長治久安的戰(zhàn)略目標(biāo)。第四，有利于應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。第五，能使農(nóng)村逐步摒棄傳統(tǒng)的“養(yǎng)子防老”觀念，從而掃除農(nóng)村計劃生育的最大思想障礙，有效控制農(nóng)村人口的過快增長，順利落實農(nóng)村計劃生育政策。

從制度經(jīng)濟學(xué)的角度分析，任何制度變遷都是需要成本的。建立農(nóng)村社會保障制度是一項重要制度變遷，也是需要相應(yīng)的成本。這些成本主要包括三項：一是推行成本，主要包括宣傳費用和執(zhí)行費用。推行成本只是該制度總成本中的一個很小份額；二是直接受益農(nóng)民承擔(dān)的費用成本。農(nóng)村社會保障制度的建立與執(zhí)行所需要的資金，大部分將來自于農(nóng)民自己，少部分可以國家財政撥款的方式予以解決。三是財政社會保障費用成本，這是建立農(nóng)村社會保障制度政府要支付的最主要的成本。在任何現(xiàn)代國家，社會保障最終兜底的或作為最終擔(dān)保的都是財政。對城鄉(xiāng)居民進行強制性的社會保障是公共財政的基本職能之一。在公共財政的建設(shè)過程中，要消除“越位”和“缺位”。農(nóng)村社會保障恰恰是目前財政收支項目當(dāng)中的一個非常重要的“缺位”領(lǐng)域。因此，國家財政應(yīng)當(dāng)義不容辭地承擔(dān)起建立農(nóng)村社會保障制度的應(yīng)盡責(zé)任和制度變遷成。本。從目前各地試行的范圍來看，主要包括農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村五保戶供養(yǎng)四項制度。根據(jù)現(xiàn)行的制度框架，建立農(nóng)村社會保障制度的財政成本大致如下：

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的財政成本

在現(xiàn)階段實行“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以扶持”的辦法是符合農(nóng)村實際的，這里關(guān)鍵是要把握好“為主”、“為輔”、“扶持”的度。針對目前集體補助比重過小、國家扶持微乎其微的狀況，應(yīng)適當(dāng)提高集體補助的比重，加大政府扶持力度。假定實行完全積累的個人賬戶制，被保險人按月支付保險費用，農(nóng)村養(yǎng)老保險費用按農(nóng)民人均純收入的10%繳納，可由參保農(nóng)民出資大部分(約50%)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟出資中部分(約30%)，由國家財政出資小部分(約20%)。2005年，全國農(nóng)民人均純收入為3255元，月均純收入271元。按10%繳納養(yǎng)老保險費27.1元，其中財政出資20%，實際月金額為5.42元，財政年出資65元。全國農(nóng)村的勞動力總量約4億，財政年出資總量將達到260億元左右。

同時需要考慮的是，我國農(nóng)村目前還有6000多萬65歲以上的老人，這部分人群是不可能實行完全積累的個人賬戶制，而必須實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的。按照農(nóng)村最低生活保障線理論標(biāo)準(zhǔn)，即每人每年需要給付大約911元養(yǎng)老金(月均76元)，全年需要資金546.6億元?？紤]到農(nóng)村老人還有土地保障以及家庭子女保障的因素，國家不應(yīng)也無法全部包下來?？尚械霓k法是：農(nóng)民土地保障和家庭保障與財政補助保障結(jié)合起來，土地保障和家庭保障承擔(dān)60%，財政補助承擔(dān)40%，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和財政狀況進一步好轉(zhuǎn)，財政承擔(dān)比重可以逐步調(diào)整。就40%比重計算，各級財政需要投入資金218.6億元。

二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的財政成本

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)和支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。國務(wù)院于2003年1月出臺了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，并在農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資、管理體制、補償模式、監(jiān)督機制等方面都進行了不同程度的創(chuàng)新和突破。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的一個重要創(chuàng)新之處，是對地方財政和中央財政籌資及其數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)進行了明確規(guī)定。國務(wù)院規(guī)定，從2006年起，對每位參保農(nóng)民中央財政出資20元，地方財政出資20元，參保農(nóng)民出資10元。并逐步擴大試點覆蓋面，2006年達到40%，爭取2008年在全國基本推行，確保2010年實現(xiàn)基本覆蓋農(nóng)村居民的總體目標(biāo)。我國現(xiàn)有農(nóng)村人口8.07億，按40%的農(nóng)村人口參加農(nóng)村醫(yī)保，需要各級財政投入129億元；按80%的農(nóng)村人口參加，每年需要各級財政投入258億元；若全部農(nóng)村人口參加，則需要各級財政投入資金322.8億元。

三、農(nóng)村最低生活保障制度的財政成本

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。我國從2003年起開始有步驟地推行農(nóng)村最低生活保障制度。建立最低生活保障制度，必須科學(xué)界定貧困標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障線。最低生活保障的對象應(yīng)當(dāng)是沒有解決溫飽問題的貧困人口(即絕對貧困人口)。中國農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)(2002年人均627元)是根據(jù)滿足普通農(nóng)村人口的最低生存需要的食物和非食物消費需要制定的，其中食物支出部分占全部支出的83%。這一標(biāo)準(zhǔn)低于人均一天一美元的國際貧困線，但事實上各國的最低保障線也往往低于國際貧困線的?？紤]到近幾年的物價上漲因素，2005年我國農(nóng)村絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)為685元左右，農(nóng)村絕對貧困人口也降至2365萬，占農(nóng)村人口的2.6%，這些貧困人口(人均年純收入低于685元以下的人口)主要是缺乏正常的勞動能力或基本生存條件的人群，他們的人均純收入約為580元左右。如果按照絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村絕對貧困人群進行最低生活保障補助，各級財政需要投入資金24.4億元。

但是，從理論上講，確定農(nóng)村最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，需要考慮四個主要因素：(1)維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要；(2)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平；(3)物價上漲指數(shù)；(4)地方財政和村集體的承受能力。各地應(yīng)在綜合考慮以上因素的基礎(chǔ)上，確定一個科學(xué)可行的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的參照系數(shù)。1996年國家確定的全國農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)是基本生活費支出占農(nóng)民人均純收入的27.5%。根據(jù)這些數(shù)據(jù)及目前地方財政與村集體經(jīng)濟的承受能力較低的實際情況，較為科學(xué)可行的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為基本生活費支出占農(nóng)民人均純收入的28%左右。2005年我國農(nóng)村人均純收入為3255元，按28%計算，農(nóng)村最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)確定為，911元。假定絕對貧困人口的人均收入仍然為580元，每人每年；需要財政補差331元，全國絕對貧困人口仍然按2365萬計算，則需要財政補差總量為78.28億元。

四、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)的財政成本

農(nóng)村五保戶是一個特殊的困難群體，是需要國家予以特殊關(guān)照的社會成員。國務(wù)院最近公布了新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，新條例明確規(guī)定，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)仄骄钏降奶岣哌m時調(diào)整。農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金由財政支付。目前我國符合供養(yǎng)條件的農(nóng)村五保戶計570萬人。但調(diào)查顯示：截止到2004年底，只有328萬戶農(nóng)村五保戶得到了供養(yǎng)，其余242萬戶農(nóng)村五保戶(占比高達42.5%)并沒有享受到應(yīng)有的救助。新條例第11條規(guī)定，地方財政要在預(yù)算中，安排農(nóng)村五保供養(yǎng)資金。有農(nóng)村集體經(jīng)營收入的地方，可以從農(nóng)村集體經(jīng)營等收入中，安排資金用于補助和改善農(nóng)村五保戶的生活；農(nóng)村五保戶將承包土地交由他人代耕的，其收益歸五保戶所有。具體辦法由省級人民政府自行規(guī)定如同時，中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保戶供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補助。此外，五保對象是未成年人或已滿16歲仍在接受義務(wù)教育的，應(yīng)當(dāng)保障他們依法接受義務(wù)教育所需費用。按照不低于上一年當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏胶侠碇贫ㄎ灞艄B(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的原則，2004年全國農(nóng)民人均生活消費支出2185元，全國符合供養(yǎng)條件的農(nóng)村五保戶計570萬人，按此計算，2005年我國農(nóng)村五保資金需求量為124.5億元。

以上四項農(nóng)村社會保障制度的基本建立，各級政府財政大致需要投入資金1000億元，占2005年全國財政支出33708億元的3%，相當(dāng)于2005年國民生產(chǎn)總值182300億元的0.55%；也只是相當(dāng)于2005年全國城市就業(yè)和社會保障財政支出3649億元的27.4%。財政投入并不是很大，但卻能使占全國人口60%左右的群體因此廣受其益，并必將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。

同時需要說明是：第一，以上1000億元的財政成本數(shù)字估算存在重復(fù)計算的情況。如在農(nóng)村養(yǎng)老保險人群中，65歲以上老人中有一部分是屬于五保戶；在農(nóng)村最低生活保障人群中，也有大約20%屬于五保戶。這部分人群在宏觀分析中意義不大。第二，以上計算也有忽略不計的因素。如在計算農(nóng)村最低生活保障補差中，對貧困人群(老、弱、病、殘、幼等)的收入增長因素沒有精確計算，大概可視為忽略；農(nóng)村五保戶中未成年人或已滿16歲仍在接受義務(wù)教育的，財政應(yīng)當(dāng)保障他們接受義務(wù)教育所需經(jīng)費，在這里也忽略不計；農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金總量中，集體經(jīng)濟收入補助和農(nóng)村五保戶將承包土地轉(zhuǎn)讓代耕的收益作為農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金的來源，可以抵消一部分財政支出；第三，有些計算因素時間跨度不同。如建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的時間可能較長，完全可以將財政制度成本逐年攤銷(即進入財政支出基數(shù))，但這里作二次性計算，只是一個理論成本的匡算；新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財政費用成本也有這個問題，如果制度不變，到2010年才需要財政完全承擔(dān)巨大成本。而且隨著時間的推移和經(jīng)濟發(fā)展以及人們物質(zhì)生活水平的提高，幾乎每項因素都可能有較大的變動。這些問題都是與經(jīng)濟理論研究的缺陷有關(guān)。第四，上述四項制度已經(jīng)沉淀了相當(dāng)一部分財政制度成本。如新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)等三項制度已經(jīng)試行了一段時間，尤其在東部地區(qū)巳普遍實行，大量財政成本已經(jīng)沉淀和攤銷。截止2003年底，全國已有1870個縣(市、區(qū))不同程度地開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，參保農(nóng)民5428萬，積累基金259億元，198萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金；到2005年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點已擴大到671個縣，惠及1.77億農(nóng)民；有28省(區(qū)、市)、2300個縣(市)已初步建立社會救助體系的基本框架；北京、遼寧、江蘇、廣東、四川等13個省、直轄市分別建立了農(nóng)村低保制度，有581萬農(nóng)村居民享受最低生活保障，963萬人接受定期救助，等等。這些資金投入都已進入財政支出基數(shù)，其中相當(dāng)一部分可以抵消以上四項制度建設(shè)的財政成本。因此，今后需要財政投入的資金成本增量并不是很大，按照目前國家的財政經(jīng)濟實力是可以承受的。