中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的方向是否明確，是關(guān)系到社保制度改革的進(jìn)展快慢乃至成敗的大問(wèn)題。只有中央政府對(duì)社保制度的改革目標(biāo)明確，才能引導(dǎo)各級(jí)政府以及各相關(guān)利益主體齊心協(xié)力推進(jìn)改革。那么城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度并軌或統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)模式究竟是什么？

首先、建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急，是歷史的必然。

農(nóng)民工是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的一支重要力量。改革開(kāi)放以來(lái)，進(jìn)城的農(nóng)民工持續(xù)二十多年有增無(wú)減，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到9400萬(wàn)人，比整個(gè)法國(guó)的人口6000萬(wàn)人還多。他們大多分布在建筑、保安、環(huán)衛(wèi)、紡織、加工等體力勞動(dòng)強(qiáng)度密集的行業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。而且，隨著中國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程加快，第一產(chǎn)業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)的比重還會(huì)下降，意味著越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)民工的行列，農(nóng)民工正成為社會(huì)主義建設(shè)的一支非常重要的力量。

建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度是加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的迫切需要。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)就是，以工業(yè)化為源動(dòng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立大部分農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大大提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，以便實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。在世界經(jīng)濟(jì)的近現(xiàn)代歷史上，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了明顯的變化。農(nóng)業(yè)在國(guó)民收入中的比重、農(nóng)業(yè)人口占全部人口的比重，以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全部勞動(dòng)力的比重，都不斷降低。1983年，美國(guó)農(nóng)業(yè)人口降至全部人口的1.9％，英國(guó)1.8％。如果我國(guó)農(nóng)業(yè)人口降為英國(guó)的水平（全部人口的1.8%），按目前中國(guó)大致人口13億計(jì)算，農(nóng)業(yè)人口應(yīng)為2340萬(wàn)人，而根據(jù)2004年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)鄉(xiāng)村人口卻有7.5億之多。進(jìn)城農(nóng)民工人數(shù)雖然達(dá)9400萬(wàn)，但其戶籍仍在農(nóng)村，可見(jiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的任務(wù)依然十分艱巨。

建立農(nóng)民工社保制度是我國(guó)社保擴(kuò)面與建立農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)機(jī)制的突破口。盡管實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路漫長(zhǎng)，甚至還要花幾十年的時(shí)間，任務(wù)艱巨，還需要經(jīng)過(guò)數(shù)代人的努力。然而中華民族的復(fù)興，人人有責(zé)，所以各級(jí)政府還必須朝著這個(gè)方向不懈努力。要加速實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就必須盡快建立農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)的機(jī)制，而農(nóng)民工社保制度就是農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)的重要機(jī)制之一。況且社保制度本身就是為開(kāi)始參加社保的人幾十年后做準(zhǔn)備的，目前我國(guó)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)初步建立起來(lái)，建立農(nóng)民工社保制度已經(jīng)歷史性地成為各級(jí)政府面臨的重大課題。大多數(shù)農(nóng)民工有雇主，就業(yè)模式與城鎮(zhèn)職工相似，完全務(wù)農(nóng)的農(nóng)民沒(méi)有顧主，收入低而且難以確定，選擇建立農(nóng)民工社保制度不失為社保擴(kuò)面以及建立農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)機(jī)制的突破口。第二、名為社會(huì)統(tǒng)籌實(shí)為地方統(tǒng)籌的現(xiàn)行社會(huì)保障制度，無(wú)法打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)和體現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的原則。

眾所諸知，農(nóng)民工流動(dòng)性大，角色變換頻繁。假設(shè)，有一個(gè)江西余干縣的農(nóng)民，在上海企業(yè)工作4年，參加社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)4年；在浙江溫州工作企業(yè)工作5年，參加社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)5年；在廣東深圳企業(yè)工作3年，參加社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)3年；在福建廈門(mén)工作6年，參加社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)6年。根據(jù)現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)滿15年者，到退休時(shí)可以享受養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，而這位農(nóng)民工已經(jīng)繳費(fèi)滿18年。請(qǐng)問(wèn)：這位農(nóng)民工到退休時(shí)到哪里領(lǐng)養(yǎng)老金？在哪里享受醫(yī)療保險(xiǎn)？假如他到上海社保局領(lǐng)養(yǎng)老金，上海社保局肯定不會(huì)同意，因?yàn)椋核麅H在上海繳費(fèi)4年，而且戶口不在上海，不是上海居民，統(tǒng)籌部分不轉(zhuǎn)移，個(gè)人部分已經(jīng)隨他本人工作地點(diǎn)變換而轉(zhuǎn)移了。同樣，他也不可能在溫州、深圳、廈門(mén)社保局領(lǐng)到養(yǎng)老金，最終他不得不把個(gè)人部分帳戶轉(zhuǎn)移到戶口所在地江西余干縣的社保局。一個(gè)農(nóng)民工一輩子在發(fā)達(dá)地區(qū)工作，到了退休年齡不得不回到戶籍所在地養(yǎng)老，這樣的制度安排與中國(guó)工業(yè)化、城市化的歷史大趨勢(shì)根本相背。

從目前來(lái)看，參加社保的農(nóng)民工本來(lái)就少，而且個(gè)人帳戶轉(zhuǎn)移回原籍的人數(shù)也不多，況且這些人還沒(méi)有到退休享受社保待遇年齡，對(duì)社保支付造成的壓力還未顯現(xiàn)出來(lái)。目前余干縣外出務(wù)工人員達(dá)17.4萬(wàn)人次，因?yàn)槠渲杏行┤俗錾饣驈氖缕渌鼈€(gè)體經(jīng)營(yíng)。假設(shè)，全國(guó)各地從某年開(kāi)始都嚴(yán)格按現(xiàn)行城鎮(zhèn)社保制度為農(nóng)民工交納社保金，余干縣外出的農(nóng)民工每年有10萬(wàn)人是有雇主的，而且繳費(fèi)都滿15年。人平均工資700元，人年平均工資8400元，以統(tǒng)籌部分比率為20%計(jì)，人均年統(tǒng)籌1680元，10萬(wàn)人15年的統(tǒng)籌基金達(dá)15×1680×10=252000萬(wàn)元。又假設(shè)以預(yù)期壽命70歲計(jì)，男人60歲退休，女人55歲退休，平均退休年齡57.5歲，則人平均領(lǐng)取社保待遇時(shí)間為12.5年，經(jīng)若干年后，則余干縣必須每年另外承擔(dān)回家鄉(xiāng)養(yǎng)老的農(nóng)民工20160萬(wàn)元社保待遇（252000/12.5=20160）的支付壓力，而這些統(tǒng)籌部分本應(yīng)該由農(nóng)民工曾經(jīng)工作過(guò)的地方的社保局承擔(dān)，而現(xiàn)行社保制度規(guī)定統(tǒng)籌部分不轉(zhuǎn)移。目前，余干縣全年財(cái)政收入還不到2億元，卻每年要填補(bǔ)2.016億元的回家鄉(xiāng)養(yǎng)老的農(nóng)民工社保待遇支付缺口。這對(duì)余干縣來(lái)說(shuō)，公平嗎？能承擔(dān)得起嗎？

也許有人說(shuō)，統(tǒng)籌部分比例沒(méi)有20%。2002年9月1日實(shí)施的《上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，繳費(fèi)基數(shù)為上年度該市職工月平均工資的60%，2002年為1480元的60%，外來(lái)從業(yè)人員凡上海市用人單位使用外來(lái)從業(yè)人員和無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員，都要按繳費(fèi)基數(shù)的12.5%交納綜合保險(xiǎn)費(fèi)，到退休年齡時(shí)，到戶籍所在地的商業(yè)保險(xiǎn)公司的約定機(jī)構(gòu)養(yǎng)老補(bǔ)貼，額度為本人實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)的5%，統(tǒng)籌的7.5%沒(méi)有轉(zhuǎn)移。上海市2002年農(nóng)民工繳費(fèi)基數(shù)高達(dá)888元，比筆者假設(shè)的農(nóng)民工人均月工資700元高出許多。各地農(nóng)民工的繳費(fèi)比例不盡相同，假設(shè)全國(guó)農(nóng)民工統(tǒng)籌比率以10%計(jì)算，余干縣若干年后也將面臨每年另外承擔(dān)填補(bǔ)回家鄉(xiāng)養(yǎng)老的農(nóng)民工10080萬(wàn)元社保待遇支付缺口的壓力。這么大的壓力，余干縣根本無(wú)法承受，將嚴(yán)重導(dǎo)致城鄉(xiāng)分配不公，不利于打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。

第三、中央統(tǒng)籌的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度既能平衡地區(qū)之間利益關(guān)系，又有利于社?；鹜顿Y的保值增值，必將得到廣大農(nóng)民工的信任和支持。

中央統(tǒng)籌的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度大體是：一、為了避免代表國(guó)家的地方政府的阻力存在，提高農(nóng)民工社會(huì)統(tǒng)籌層次，國(guó)家對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障基金進(jìn)行集中管理。二，考慮到農(nóng)民工有土地保障的客觀事實(shí)，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，兼顧企業(yè)承受能力，為了減少企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)行多步走的戰(zhàn)略，繳費(fèi)比例分階段由低到高逐步調(diào)整到位。三，為了消除農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障心存的各種疑慮，實(shí)行社會(huì)保障信息透明化。四，針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工角色變換頻繁，有些農(nóng)民工雖然轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者或回家務(wù)農(nóng)，但他們交納社會(huì)保險(xiǎn)金已有一定年限，不愿放棄社會(huì)保障，允許非工農(nóng)民自愿交納社會(huì)保險(xiǎn)金（包括統(tǒng)籌部分和個(gè)人部分）。五、國(guó)家社會(huì)保障部門(mén)對(duì)于繳費(fèi)累計(jì)達(dá)15年及以上者，到退休時(shí)根據(jù)繳費(fèi)數(shù)額確定發(fā)放養(yǎng)老金額；對(duì)于繳費(fèi)累計(jì)沒(méi)有達(dá)到15年者，到退休時(shí)，個(gè)人帳戶記錄的本息退還給本人；如果農(nóng)民工沒(méi)到退休年齡死亡的，記入在個(gè)人帳戶上的社會(huì)保險(xiǎn)金可以繼承；養(yǎng)老金可在各地郵局、銀行、社會(huì)保障中心支取。

中央統(tǒng)籌的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度繞過(guò)了戶籍制度的障礙，參保人只根據(jù)交納的社會(huì)保險(xiǎn)金額和年限，享受社保待遇，與戶籍所在地?zé)o關(guān)。無(wú)論在何地，既可以享受個(gè)人帳戶部分，又可以享受統(tǒng)籌部分。這種制度安排，顯然有利于平衡勞動(dòng)力的輸出地區(qū)和輸入地區(qū)的利益關(guān)系，有利于勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)，更有利于打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。據(jù)有關(guān)材料顯示，一些縣市的農(nóng)民養(yǎng)老基金已經(jīng)被挪用，或被貸款給房地產(chǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)民的養(yǎng)老基金很大一部分收不回來(lái)。1991年民政部出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，實(shí)施到1998年之所以陷入了困境，筆者認(rèn)為，其中重要原因之一就是廣大的農(nóng)民擔(dān)心自己交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金有去無(wú)回，他們對(duì)縣級(jí)政府管理養(yǎng)老基金缺乏信任感。而中央統(tǒng)籌的農(nóng)民工社?；鹩蓢?guó)家集中管理和投資運(yùn)營(yíng)，大大降低了基金的投資風(fēng)險(xiǎn)，有利于基金的保值增值。加之信息公開(kāi)，這樣的制度必將得到廣大農(nóng)民工的擁護(hù)和支持。

第四、中央統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)制度也是城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)模式。

目前我國(guó)實(shí)現(xiàn)省級(jí)垂直管理的只有北京、天津、上海和陜西省等少數(shù)地區(qū)。大多數(shù)省市社會(huì)保險(xiǎn)由縣市起步，利益格局已經(jīng)形成，對(duì)各市縣累計(jì)節(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金底數(shù)不清。各縣市基金有缺口的向上級(jí)要，基金節(jié)余則少報(bào)或瞞報(bào)；各縣市對(duì)審批退休把關(guān)不嚴(yán)，造成不符合條件的退休人員擠進(jìn)來(lái)吃社?；鸬默F(xiàn)象屢禁不止；辦理流動(dòng)人員的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)時(shí)計(jì)算繁瑣，過(guò)程復(fù)雜；對(duì)于35歲至50歲的人才來(lái)說(shuō)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，正是發(fā)揮才干的好年華，由于統(tǒng)籌部分不轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致很多地方引進(jìn)外地人才往往把35歲以下作為引進(jìn)的必要條件之一，人為地阻止人才流動(dòng)；機(jī)關(guān)、事業(yè)單位未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，如果機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職工在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作一輩子，那還好辦；一旦機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的職工跳槽到企業(yè)工作，那么原來(lái)在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)如何計(jì)算？城鎮(zhèn)職工到外地就業(yè)也往往受到戶籍制度的約束?？傊?，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工社保制度，存在諸多問(wèn)題和弊端，正面臨著提高統(tǒng)籌層次的改革，無(wú)論改革的過(guò)程如何，改革的最終目標(biāo)無(wú)非是建立把機(jī)關(guān)、事業(yè)單位納入體系的垂直管理的中央統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

第五、中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型將還要經(jīng)歷一段較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中央統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)制度任重道遠(yuǎn)，但一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為：中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)大體分三個(gè)層面進(jìn)行：第一個(gè)層面，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度；第二個(gè)層面，建立介乎城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民之間的農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度；第三個(gè)層面，建立個(gè)體農(nóng)民以及其他個(gè)體職業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)職工社保體系已經(jīng)初步建立，其改革的任務(wù)是提高統(tǒng)籌層次，逐漸由縣市級(jí)向省級(jí)過(guò)渡。農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)雖已經(jīng)起步，但舉步維艱，來(lái)自各方的阻力很大。為了少走彎路，盡快建立農(nóng)民工社保體系，可以現(xiàn)行的社保管理機(jī)構(gòu)為依托，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)金直接繳入全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)民工社保帳戶，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行集中管理。以后農(nóng)民工的繳費(fèi)比例逐漸提高，最后城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民工的兩套社保體系并軌。但真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中央統(tǒng)籌的社保體系，只有在中國(guó)工業(yè)化程度到達(dá)一定程度以后，農(nóng)業(yè)人口比重下降到一定程度，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型后的農(nóng)村剩下農(nóng)業(yè)工人和很少一部分的個(gè)體農(nóng)民。這時(shí)，農(nóng)業(yè)工人可以直接納入中央統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)體系，而個(gè)體農(nóng)民以及其他個(gè)體職業(yè)者人數(shù)很少，通過(guò)第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的財(cái)富，國(guó)家完全有足夠的財(cái)力反哺農(nóng)業(yè)，國(guó)家便把個(gè)體農(nóng)民及其他個(gè)體職業(yè)者納入到中央統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)體系之中。