摘要：如何根據(jù)城鄉(xiāng)貧困人群現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)利益需求提供低保，事關(guān)民心安定和社會(huì)文明。確立“以人為本”的保障理念，注重福利政策選擇，以發(fā)展需求改進(jìn)供給方式，優(yōu)化保障資金配置，加大精神關(guān)愛投入，應(yīng)作為社會(huì)救助制度改革與創(chuàng)新的新取向。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民，低保需求，目標(biāo)選擇，惠民工程，精神關(guān)愛，社會(huì)效應(yīng)

最低生活保障是社會(huì)救助的新形式，也是一項(xiàng)關(guān)乎社會(huì)、惠澤民眾的偉大事業(yè)。如何根據(jù)貧困人群的現(xiàn)實(shí)需求和需求變化的新特點(diǎn)、以有限的保障資源最大限度地提高保障效率，減少社會(huì)動(dòng)蕩，確保社會(huì)穩(wěn)定而健康地發(fā)展，這是非常值得研究的新課題。本文在綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)精神和調(diào)查資料的基礎(chǔ)上，試圖從南京市實(shí)施低保的過程分析，找出貧困人群需求與低保制度供給的矛盾焦點(diǎn)，探討新階段社會(huì)救助保障經(jīng)驗(yàn)做法并上升到理論高度來認(rèn)識(shí)，為深入推進(jìn)低保制度建設(shè)尋求新的軌跡和動(dòng)力。

一、針對(duì)貧困人群現(xiàn)實(shí)利益需求，堅(jiān)持用深化改革的精神設(shè)定深化改革中的低保福利政策，以目標(biāo)指向建立規(guī)范化、法制化救助保障體系

南京市從]996年起實(shí)行低保，當(dāng)初主要是為國企改革改制、人員下崗分流配備的。為此，有關(guān)部門曾出臺(tái)了許多優(yōu)惠措施和限制性規(guī)定，而這種“政出多門”的指導(dǎo)性意見，往往缺乏部門之間溝通協(xié)調(diào)而滋生利益矛盾，到頭來很難落到實(shí)處。近年來，南京的國企改制基本到位，民營、私營企業(yè)異軍突起，已占據(jù)南京“半壁江山”，政府保障不應(yīng)再過度單一考慮為企業(yè)承擔(dān)。隨著貧困人群數(shù)量驟增和成分變化，不僅是城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、老弱病殘者，還有在職低收入職工和農(nóng)村五保老人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)不足，使得處于最低生活水平線下的人群急劇增長，致貧原因多種多樣，解困需求也發(fā)生了很大變化，不僅是溫飽，還有治病、子女就學(xué)、權(quán)益維護(hù)、再就業(yè)幫扶等等，僅靠以往的公益性、自發(fā)性、臨時(shí)性救助只是杯水車薪。社會(huì)保障實(shí)踐的呼喚，使各級(jí)政府清醒地認(rèn)識(shí)到，新階段低保救助，要重新整理改革的思路，務(wù)必突破“城鄉(xiāng)分割、保工不保農(nóng)”的思維定勢(shì)，且以城鎮(zhèn)為重點(diǎn)逐步向農(nóng)村延伸，以貧困人群基本需求為切人點(diǎn)切實(shí)改善他們的生活、生產(chǎn)與自身發(fā)展條件，建立一個(gè)日益完善的規(guī)范化、法制化的救助體系，依靠政策導(dǎo)向有計(jì)劃、有組織、有步驟地為低保戶提供保障，才是救助貧困的真正有效途徑。

1.制定有量化標(biāo)準(zhǔn)的臨時(shí)救助制度。過去的多年中，社會(huì)救助對(duì)象主要是無依無靠無生活來源的、遭受自然災(zāi)禍嚴(yán)重侵襲而使生活一時(shí)陷入拮據(jù)狀態(tài)的公民或社會(huì)成員，往往不具體區(qū)分不同家庭原有的經(jīng)濟(jì)收入狀況和現(xiàn)實(shí)困難程度，年年報(bào)災(zāi)年年補(bǔ)，家家補(bǔ)助一般多，實(shí)質(zhì)上是“粗放型”救助方式。每年投入相當(dāng)可觀的資金，但收效甚微，還在很大程度滋長了“坐、等、靠”的依賴思想。為此，南京市于2004年7月針對(duì)當(dāng)今困難特點(diǎn)和救助需求研究出臺(tái)了臨時(shí)救助制度，分類規(guī)定本市常住戶籍的城鄉(xiāng)居民中，家庭每月人均收入高于或低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)1.5倍的城鄉(xiāng)居民、因自然災(zāi)害或其他突發(fā)事件、患急重病造成家庭生活困難的人員和民政部門認(rèn)定的其他困難人員，以及其他特殊情況造成的家庭生活特別困難的，可以申請(qǐng)獲得臨時(shí)救助。經(jīng)調(diào)查確認(rèn)分別情況提供不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助。

2.出臺(tái)有重大疾病名單的醫(yī)療救助辦法。有關(guān)部門在積極探索城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)，有針對(duì)性地制定了城鄉(xiāng)困難居民重大疾病醫(yī)療救助政策，明確了醫(yī)救對(duì)象和病種名單：一類人員為低保對(duì)象中患有尿毒癥透析、惡性腫瘤、腎移植、白血?。欢惾藛T為低保對(duì)象中患有急性心肌梗塞、腦中風(fēng)(急性期)、急性壞死性胰腺炎、嚴(yán)重腦外傷、主動(dòng)脈手術(shù)、冠狀動(dòng)脈旁路手術(shù)、慢性腎功能衰竭、急性重癥肝炎、危及生命的良性腫瘤、消化道出血、心力衰竭、呼吸衰竭、嚴(yán)重的意外創(chuàng)傷；三類人員為列人民政部門救助對(duì)象的患有前面所指的13種疾病，以及根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況確定的其他重大疾病的人員。并規(guī)定了年最高補(bǔ)助金額3000元和年累計(jì)給付不低于500元的限額，做到有章可循。

3.明確有具體項(xiàng)目的收費(fèi)減免規(guī)定。南京市在低保過程中，不僅重視解決低保戶突出的難題，而且還善于解除面上的憂患。從單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助視角到更多元視角提供優(yōu)惠，推出了一系列為低保對(duì)象在社會(huì)生活中收費(fèi)減免措施，其中包括工商部門減半收取開業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)；為子女教育建立長效溫暖解困和年終集中關(guān)懷兩種機(jī)制，有助學(xué)計(jì)劃和義務(wù)教育雜費(fèi)全免；就醫(yī)費(fèi)用減免30%，住院診療費(fèi)、床位費(fèi)減半收?。蛔庾兄惫芄康牡捅?duì)象的一處住房戶減收70%租金；有線電視安裝費(fèi)及月收入維護(hù)費(fèi)減半收?。粓@林景點(diǎn)門票實(shí)行年、季、月票制的地方減半收費(fèi)等。

4.實(shí)行有民意依據(jù)的低保標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)上調(diào)。處于經(jīng)濟(jì)高速增長期，基本食品價(jià)格也較大幅度上漲，直接波及低收人家庭的生活滿意度。日益擴(kuò)大的貧富差距更影響了他們對(duì)社會(huì)的態(tài)度和信心。為此，南京市特別注意對(duì)民眾滿意度、信心指數(shù)、社會(huì)保障的公平價(jià)值取向的監(jiān)測(cè)和研究，通過定期不定期地民意問卷調(diào)查，根據(jù)財(cái)力盡可能加大低保資金投入，自1996年以來連續(xù)六次上調(diào)低保標(biāo)準(zhǔn)，至目前城鄉(xiāng)居民月低保金分別為260元和130元、在很大程度上抵御了物價(jià)和生活服務(wù)費(fèi)用上漲對(duì)低保產(chǎn)生活水平的沖擊。

二、針對(duì)貧困人群長遠(yuǎn)生活需求，堅(jiān)持用科學(xué)的發(fā)展觀來優(yōu)化低保工作機(jī)制，以有限的保障資源最大限度地提高保障效率

改革開放以來，我國調(diào)整了社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，把提高經(jīng)濟(jì)效率放在優(yōu)先地位，同時(shí)兼顧社會(huì)公平。具體地說，就是將“按勞分配”與“共同富裕”有機(jī)的結(jié)合起來，將國家、社會(huì)和個(gè)人三方利益調(diào)整到一個(gè)適度基準(zhǔn)上。這是因?yàn)樵诔醮畏峙渲凶裱蕛?yōu)先原則，產(chǎn)生了貧富差距。而在二次分配中需要通過政府加大轉(zhuǎn)移支付，扶持弱勢(shì)人群，保持社會(huì)穩(wěn)定，低保就是體現(xiàn)社會(huì)公平的“保底”作用。實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是“救急不救窮”，就困難者個(gè)體而言，更多的是在一特定時(shí)間段處于困境需要社會(huì)救助，享受低保待遇。但就困難群體而言，其存在則是長期的社會(huì)現(xiàn)象，需要持續(xù)提供保障。這必須有一筆雄厚的保障資金作基礎(chǔ)。值得研究的是，隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，持續(xù)增長的實(shí)力必將低保推向一個(gè)更高層次。同時(shí)，隨著人口老齡化加劇和低收入階層的擴(kuò)大，失業(yè)率增長等因素必然帶來低保人群不斷擴(kuò)大。低保待遇給付剛性和管理成本加大，很可能將低保推向一個(gè)騎虎難下的境地，最直接表現(xiàn)為保障需求與資金供給矛盾日益突出。如何應(yīng)對(duì)這一矛盾，在確保貧困人群長遠(yuǎn)保障到位，有關(guān)部門善于用科學(xué)的發(fā)展觀調(diào)整保障機(jī)制，優(yōu)化保障資金配置，努力實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

1.建立動(dòng)態(tài)控制機(jī)制，促進(jìn)低?？沙掷m(xù)發(fā)展。1996年南京市剛開始實(shí)施低保時(shí)僅保障了2600多人，到2004年7月低保人數(shù)猛增到11.9萬人(其中城鎮(zhèn)居民7.3萬人，農(nóng)村居民4.6萬人)，年增長率27.6%，低保人數(shù)約為同期總?cè)丝诘?.75%。預(yù)計(jì)到2020年，全市總?cè)丝趯⒊^900萬，并有可能突破1000萬，”，按現(xiàn)今比例推算，低保人數(shù)要達(dá)到15.75—17.5萬人。若以年5%的增幅提高低保標(biāo)準(zhǔn)，屆時(shí)以人均月低保金501元測(cè)算，全市全年低保金(不含管理成本)總支出至少為9.4689億元。為緩解政府財(cái)政壓力，在想方設(shè)法多渠道籌措資金的同時(shí)，主要推出了四項(xiàng)舉措：(1)提倡勞動(dòng)自救，要求各級(jí)政府鼓勵(lì)用工單位錄用低保對(duì)象；(2)對(duì)特定對(duì)象調(diào)高低保門檻，明確男60歲以下，女55歲以下具有勞動(dòng)能力者，無正當(dāng)理由拒絕就業(yè)將不允許進(jìn)保；(3)對(duì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，每三個(gè)月核查一次，讓解圍者及時(shí)申請(qǐng)退保；(4)嚴(yán)格監(jiān)管，若管理機(jī)關(guān)弄虛作假騙取低保金的，一經(jīng)查實(shí)，退還金額并視情處罰，構(gòu)成犯罪的則依法追究刑事責(zé)任。維護(hù)低保制度嚴(yán)肅性和低保程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，為低?；稹凹?xì)水長流”提供了可靠的保證。