近日，民政部出臺《關于促進農民工融入城市社區(qū)的意見》，首度從國家層面素描出一張農民工參與城市社區(qū)生活的路線圖。這是對前不久國務院《社會服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》精神的貫徹和呼應；而其所傳遞出的本地人、外地人共治式合作博弈之政策取向，為今后戶籍、社保福利制度的對應性改革和降低國內居民遷徙成本等提供令人熱望的縱深空間。

近年來農民工等外來流動人口已走出了單純“候鳥式”漂泊不定之格局，出現了流動人口融入當地社區(qū)生活的新特征。特別是伴隨著在農村無地的“裸農”已達上億規(guī)模，這些在農村無土地等要素資源、在城市無社保福利的雙重邊緣群體，一旦失業(yè)將陷入回不去留不下的兩難困局，從而很容易滋生不穩(wěn)定因素，觸動本外地人矛盾。為此，廣東、上海、浙江和江蘇等相繼展開探索外地人參與式社區(qū)治理的試點工作，如農民工積分入戶和暫住證改居住證試點措施，同時2010年中央1號文件首次提出新生代農民工問題，以推動社會治理創(chuàng)新。

然而，不論是農民工積分入戶試點還是農民工融入社區(qū)意見，都難以完全有效契合新生代農民工的合理合法權益訴求，且在實際執(zhí)行中難以形成有效的激勵相容機制為外流人口營造穩(wěn)定的安居條件。殊不知，依據羅爾斯的正義第一原則——每個人對所有人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都有一種平等的權利，基于戶籍身份的社保福利制度無疑強化了本外地人的身份標簽和利益隔閡，埋下了基于身份的社會不穩(wěn)定隱患，很容易觸發(fā)身份與暴力效應。

具體而言，當前缺乏面向全民型的基礎社會保障計劃等公共服務體系，是妨礙勞動力流動、流動人口屬地管理和牽制流動人口融入社區(qū)的主要因素。我們認為，飽受非議的戶籍制度是一種基于身份確認的人口管理體系，盡管其導致了城鄉(xiāng)二元結構，但真正妨礙人口流動和遷徙自由的是戶籍制度下的社保、就業(yè)、教育、住房、衛(wèi)生和文化等公共服務。因此，淡化和打破基于身份識別的制度藩籬有助于為構建激勵相容的本外地人社區(qū)共治機制提供務實的根基。而應對深陷雙重邊緣的新生代農民工之困境，創(chuàng)新社會治理結構，當務之急是構建中央政府主導的面向全民的基礎社會保障計劃與居民自愿的養(yǎng)老保險體系相結合的新社會保障體系。即中央政府為所有居民提供完全可維系其生活所需的基礎性社會保障計劃，并與現行職工社保體系隔離，且該面向每個居民的基礎性公共社保計劃可隨人口流動而流動，實現社會福利均等化避免部分居民因無生活來源而陷入困境。

農民融入城市 需社保體系改革支撐

殊不知，若中央政府基于其公共財政和國企利潤為所有居民提供基礎性社保計劃，且根據人口居住地而非戶口所在地而撥付基礎性社保資金（中央的民生支出是基于人而非戶籍進行針對性轉移支付），那么即便戶籍在外地，流動人口也可同本地人享受均等化的公共服務保障，從而有助于使新生代農民工對等地參與所居住社區(qū)的治理。

與此同時，當前的城市化放大了農業(yè)與非農戶籍在身份和財產方面的不自由和不對等，導致本地與外地人社區(qū)共治面臨貌合神離之困。目前主流觀點把人口城市化作為負擔屬于誤導型解讀，如國研中心測算農民工市民化的總成本將達20多萬億元。我們認為，把農民工市民化作為負擔本質上是對農民財產權的漠視（農民市民化帶來的級差收益高于其負擔），即通過低價征收農民土地用于各種非農開發(fā)導致農民利益大量流失，使農民擔心市民化的前置條件是以其廉價向政府轉讓土地等財產權為代價，從而引發(fā)農民對市民化的抵觸心理。同時，對農民工居住地之政府，在人口老齡化下，接受農民工市民化無疑增加當地社保福利支付壓力，加劇其財政的社保支出性貧困，卻無法享受農民工市民化所帶來的收益，這無疑是農民工市民化收益留在戶口所在地而成本留在工作所在地，自然農民工居住地政府傾向于盡力限制農民工入戶。

鑒于此，構建激勵相容的本外地人社區(qū)共治機制，需改革城鄉(xiāng)二元制土地制度，賦予農民完整的土地等財產權，實行同地同價，從而有效地平衡好農民工、戶籍所在地和居住所在地政府間的利益。如若農民的土地等財產能實行同地同價，那么農民工市民化也伴隨著其財產的跨區(qū)域轉移，避免收益留在戶籍所在地而居住所在地承擔成本。

由此可見，當前有關部門深入引導農民工融入居住地社區(qū)是創(chuàng)新社會治理的有效途徑，但農民工真正融入所在社區(qū)的最大障礙是這一夾生群體面臨著雙重邊緣化的復雜認同困境和危機，而唯有推進社保福利體系改革，實行公私共濟的多層次社保體系，并改革目前城鄉(xiāng)土地等財產雙軌制等問題，才能真正構建激勵相容的創(chuàng)新型社會治理結構。