后危機時代社保制度展望：處理好四大關(guān)系

“社保新政”雖然為中國成功抗擊金融危機和最早走出危機作出了貢獻，但同時也暴露出社保制度存在一些制度性與結(jié)構(gòu)性問題，這既是此次金融危機對中國社保制度的挑戰(zhàn)，同時也涉及到后金融危機時代中國經(jīng)濟增長中社保制度的功能和定位的調(diào)整問題。社保制度之所以被視為擴內(nèi)需、促增長和轉(zhuǎn)變增長方式的一個“長期投入”的生產(chǎn)要素，是因為勞動力的長期產(chǎn)出決定于資本投資率或勞動效率。資本投資的功能有三：一是可部分替代生產(chǎn)過程中消費的資本存量，二是可額外增加勞動力資本存量供給，三是可確保使用最新的技術(shù)。正是從這個增長理論出發(fā)，社保制度對人力資本的投資可確保有效運用資本存量的勞動力技術(shù)水平的提高。經(jīng)驗數(shù)據(jù)顯示，在發(fā)達國家與欠發(fā)達國家之間、正規(guī)經(jīng)濟與非正規(guī)經(jīng)濟之間，之所以前者的長期產(chǎn)出水平高于后者，就是因為前者對包括社保制度在內(nèi)的人力資源的投入占GDP比重要高于后者。在后金融危機時代，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式已刻不容緩，筆者為此提出以下12個政策建議，并認為要著力處理好以下4個關(guān)系。

一是處理好擴大覆蓋面與制度建設(shè)的關(guān)系。

制約中國社保制度不能為擴大內(nèi)需作出較大貢獻的一個重要缺陷是覆蓋面狹小，沒有充分發(fā)揮安全網(wǎng)的作用，成為擴大城鄉(xiāng)居民消費的體制性障礙之一。擴大覆蓋面、實現(xiàn)應(yīng)保盡保將有利于城鄉(xiāng)居民建立消費信心這也是“十七大”對社保體系提出的一個戰(zhàn)略目標：在養(yǎng)老保險方面，雖然目前“新農(nóng)?！钡某雠_為農(nóng)村僅為8%（6000萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诒戎兀┑母采w面帶來了新的希冀，但是，我們還有很長的路要走，隨著試點的鋪開，還會發(fā)現(xiàn)很多其他需要不斷解決的問題；城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的形勢更為嚴峻。如果說“新農(nóng)保”的政策特點可以一舉打破農(nóng)村擴面的瓶頸，那么，城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度的難點則依然存在，政策依然沒有重大突破，幾億靈活就業(yè)人員的參保問題依然是一個巨大挑戰(zhàn)。在醫(yī)療方面，雖然新農(nóng)合基本解決了農(nóng)村居民參保問題，但在城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度上，絕大多數(shù)人目前還“裸露”在制度之外。至于失業(yè)、工傷和生育保險，其覆蓋面僅平均為城鎮(zhèn)養(yǎng)老覆蓋面2.2億人的一半左右（分別僅為1.2億、1.4億和9000萬）。社會安全網(wǎng)覆蓋面狹小，這是城鄉(xiāng)儲蓄率居高不下、心存消費余悸和內(nèi)需難以啟動的原因之一。

但是，擴大覆蓋面不能以犧牲制度建設(shè)為代價，不能顧此失彼，不能以長遠利益換取眼前利益，不能以行政手段代替制度改革。為此，在擴大覆蓋面時，筆者提出3個政策思考：要注意把制度碎片化縮小到最小程度；要十分注意強化制度的激勵機制，這是擴面工作的主要內(nèi)在動力；要增強制度的透明性、可及性與穩(wěn)定性，這是擴面工作的重要內(nèi)生機制。

二是處理好社保制度自身積累與宏觀經(jīng)濟環(huán)境的關(guān)系。

中國社保基金增長較快，尤其近5年來，年均結(jié)余2000億元左右；1993年社?；鹄塾媰H為335億元，到2008年底則高達1.37萬億元。社?；鸾Y(jié)余并不是越多越好，尤其對養(yǎng)老保險來說，在投資體制不盡合理和收益率低下的情況下，滾存余額過大就意味著受到的侵蝕越大，這是因為，在現(xiàn)收現(xiàn)付下（中國養(yǎng)老保險雖為統(tǒng)賬結(jié)合模式，屬于部分積累制，但由于目前絕大部分為空賬，可近擬看做現(xiàn)收現(xiàn)付制），積累的本質(zhì)是未來的債務(wù)。為此，有些國家規(guī)定的“基金比”（即當年支出額與滾存結(jié)余之比）還不到30%，而中國目前“基金比”已達150%。滾存余額過大意味著未來政府的責任就更大，換言之，過高的社?；鸱e累也不是免費的午餐。

重要的是，如果社保制度自身積累過高，就有可能與外部宏觀經(jīng)濟環(huán)境的要求形成沖突。改革開放30年來，中國國際收支經(jīng)常項目、資本和金融項目至今連續(xù)18年呈現(xiàn)“雙順差”，截止到2009年9月底，外匯儲備已達2.27萬億美元；中國儲蓄率是世界之最，從1998年的37.5%上升至2007年的49.9%，2008年已高達51.3%。

為此，筆者提出3個政策思考：某些險種的費率可以適當下調(diào)，某些險種的待遇水平可適當上調(diào)；要盡快建立待遇水平指數(shù)化掛鉤的機制；要加快改革投資體制，將貶值風(fēng)險降到最低程度。

三是處理好第一支柱和第二支柱的關(guān)系。

十幾年前中國政府便確立了多層次社保體系的基本理念，但目前五支柱的“瘸腿”現(xiàn)象十分嚴峻：第一支柱負擔過重，其他支柱發(fā)展嚴重滯后。在醫(yī)療保險制度中，第二支柱明顯缺位，尤其對大病和特種病的費用補充微乎其微；零支柱即城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度顯得投入不足，覆蓋面狹小。養(yǎng)老保險制度五個支柱之間“瘸腿”狀況更為嚴重：屬于基本保險的第一支柱壓力過大，廣大退休人口的收入來源主要靠這個支柱；屬于第四支柱的個人儲蓄不得不畸形發(fā)展，儲蓄率必然過高，這反過來又是第一支柱完善造成的；屬于商業(yè)養(yǎng)老保險的第三支柱發(fā)展相對較好；來自一般稅收的養(yǎng)老補貼性質(zhì)的零支柱還沒有建立起來，是一個空白；企業(yè)年金作為第二支柱發(fā)展十分緩慢，人為制約因素很多。此次金融危機顯示，應(yīng)盡快理順多層次和多支柱之間的關(guān)系，大力發(fā)展第二支柱，盡快建立零支柱。為此，筆者提出3個政策思考：第二支柱即企業(yè)年金制度要盡快解決“稅優(yōu)瓶頸”；第二支柱即企業(yè)補充醫(yī)療保險制度要加快建設(shè)步伐；第三支柱即商業(yè)養(yǎng)老和醫(yī)療保險產(chǎn)品仍需加速發(fā)展。

四是處理好繳費型制度和非繳費型制度的關(guān)系。

大概念下福利制度可分為社會保險和社會保障2個制度?！?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1219044/">社會保險”屬于繳費型制度，是一國福利制度的骨干部分，追求的目標應(yīng)是制度收支的自我平衡機制和制度的財務(wù)可持續(xù)性。西方國家在21世紀90年代之所以先后掀起的風(fēng)起云涌的改革浪潮，其根本原因就是其社會保險制度的支付能力出現(xiàn)了問題。相比之下，“社會保障”是非繳費型制度，其功能定位應(yīng)該主要是體現(xiàn)國家的責任，強調(diào)二次分配對一次分配的校正，讓受益人口能夠分享到經(jīng)濟高速增長的好處，注重對社會弱勢群體的救助，使其真正成為一個社會安全網(wǎng)和抵御社會風(fēng)險的最后一道防線。

在處理好這2個制度的關(guān)系方面，此次金融危機對中國的啟發(fā)起碼有2個：一是加大非繳費型制度投入有利于拉動內(nèi)需，但目前中國非繳費型的養(yǎng)老金制度還處于空白狀態(tài)，社會救助的投入比重較小，城鎮(zhèn)居民依賴的主要還是繳費型制度。二是加大非繳費型制度投入涉及到長期內(nèi)“福利模