20世紀(jì)50年代我國(guó)出臺(tái)戶籍管理制度，規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)在常住地登記為常居人口，并且只能在一個(gè)地方登記為常居人口。這樣，常住在城鎮(zhèn)的居民只能在城鎮(zhèn)登記常居戶口，常住在農(nóng)村的居民只能在農(nóng)村登記常居戶口。通過戶口登記管理人口，本無(wú)可厚非，問題在于戶口后面隱含了太多的經(jīng)濟(jì)利益。與農(nóng)村居民相比，城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、社會(huì)保障等方面享受了諸多優(yōu)惠。本文試圖分析我國(guó)城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障(不包括各類補(bǔ)充保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn))差異及發(fā)展趨勢(shì)。

一、城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障差異

(一)城鎮(zhèn)居民享受的社會(huì)保障項(xiàng)目多于農(nóng)村居民

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)居民享受的社會(huì)保障項(xiàng)目主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、最低生活保障和傳統(tǒng)困難救濟(jì)。社會(huì)保險(xiǎn)還可以細(xì)分為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)是城鎮(zhèn)居民最主要的兩項(xiàng)社會(huì)保障。與城鎮(zhèn)居民相比，除部分試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民享受了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)外，其他地區(qū)的農(nóng)民都沒有參加這兩項(xiàng)保險(xiǎn)；全國(guó)所有農(nóng)村居民均沒有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)(部分農(nóng)民工除外)和生育保險(xiǎn)。

(二)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障覆蓋面大于農(nóng)村居民

2004年，全國(guó)在職職工10576萬(wàn)人，離退休(職)職工為4675萬(wàn)人，兩者合計(jì)15251萬(wàn)人，其中參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工為16353萬(wàn)人，占所有職工的107%；參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的職工為12404萬(wàn)人，占所有職工的81%；參加失業(yè)保險(xiǎn)的職工為10584萬(wàn)人，占在職職工的 100%；參加工傷保險(xiǎn)的職工為6845萬(wàn)人，占在職職工的64%；參加生育保險(xiǎn)的職工為4383萬(wàn)人；全國(guó)有2205萬(wàn)城鎮(zhèn)居民領(lǐng)取最低生活補(bǔ)貼，120萬(wàn)人獲得了城鎮(zhèn)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)。與此同時(shí)，2004年全國(guó)農(nóng)村參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有5382萬(wàn)人，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的有 8040萬(wàn)人，領(lǐng)取農(nóng)村居民最低生活補(bǔ)貼的有488萬(wàn)人，有1402萬(wàn)人獲得農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療是以農(nóng)民家庭所有人口為保障對(duì)象，為方便比較，我們以參加社會(huì)保障人口占總?cè)丝诘谋壤齺碚f明城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障覆蓋面的差異。，除傳統(tǒng)救濟(jì)項(xiàng)目外，城鎮(zhèn)居民的其他6項(xiàng)社會(huì)保障覆蓋面均遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。部分地區(qū)為農(nóng)民工建立了工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，但參保率并不高，有研究表明：外出農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的比率為15%，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比率為10%。

(三)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村居民

最低生活保障和困難救濟(jì)資金主要來源于財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)，政府免費(fèi)為低收入家庭提供這兩項(xiàng)保障。從社會(huì)保險(xiǎn)來看，城鎮(zhèn)居民繳納保費(fèi)的水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均繳費(fèi)額是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人均繳費(fèi)額的52.6倍，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均繳費(fèi)額是新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均繳費(fèi)額的18-31倍。

從城鄉(xiāng)居民實(shí)際領(lǐng)取的社會(huì)保障資金看，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。從絕對(duì)數(shù)看，2004年城鎮(zhèn)離退休(職)職工人均領(lǐng)取養(yǎng)老金為9270元，而參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民人均領(lǐng)取的養(yǎng)老金僅為492元，前者是后者的18.8倍，這個(gè)比例遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)居民收入比和人均生活消費(fèi)支出比；城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平是農(nóng)村居民的2倍。從相對(duì)數(shù)看，城鎮(zhèn)離退休職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)居民可支配收入基本持平，為城鎮(zhèn)居民人均生活消費(fèi)支出的1.3倍：參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民人均領(lǐng)取的養(yǎng)老金，僅相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的1／6，不到當(dāng)年農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的1／4。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以保證離退休人員的生活標(biāo)準(zhǔn)不低于城鎮(zhèn)居民的平均水平，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻不可能保證老年農(nóng)民達(dá)到農(nóng)民平均收入和生活水平，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)參保農(nóng)民的保障程度與農(nóng)村居民最低生活保障程度基本一致。參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的離退休人員人均醫(yī)療費(fèi)用為 908元，而參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療的農(nóng)民個(gè)人報(bào)銷的醫(yī)藥費(fèi)33元，前者是后者的27.5倍。2004年全國(guó)城鎮(zhèn)居民平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月 152元，實(shí)際支出水平為每人每月65元；全國(guó)只有少數(shù)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施農(nóng)村最低生活保障，實(shí)際支出為每人每月30元。

(四)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的層次高于農(nóng)村居民

綜合前面的分析，我們還可以得出城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的另一個(gè)差異，即城鎮(zhèn)居民享受的社會(huì)保障具有層次性，而農(nóng)村居民享受的各類社會(huì)保障則處于同一低水平上。城鎮(zhèn)居民享受的社會(huì)保障至少可以劃分為兩個(gè)層次，社會(huì)保險(xiǎn)為較高層次，通過社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民實(shí)現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的目標(biāo)，確保了城鎮(zhèn)老年職工的生活和醫(yī)療水平不低于城鎮(zhèn)居民平均水平；最低生活保障和傳統(tǒng)城市救濟(jì)，則為城鎮(zhèn)困難家庭提供了最基本的生存保障。部分地區(qū)的農(nóng)村居民雖然也有養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，但其保障程度相當(dāng)?shù)?，養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村救濟(jì)一樣，同屬于最低層次的生存保障。

二、城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的發(fā)展趨勢(shì)

(一)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的發(fā)展趨勢(shì)

自新中國(guó)建立以來，有關(guān)社會(huì)保障改革的重大實(shí)踐多發(fā)生在城鎮(zhèn)，要判斷農(nóng)村居民社會(huì)保障的發(fā)展趨勢(shì)，必須先了解和分析城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的發(fā)展過程及趨勢(shì)。

我國(guó)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障始于1951年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，該條例規(guī)定了企業(yè)職工(即工人)享受的各類勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇，確保了企業(yè)職工“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”。隨著20世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)成份和多種用工形式，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的局限性日益突出。此后，經(jīng)過10多年的探索，逐步過渡到目前“統(tǒng)帳結(jié)合”的社會(huì)保險(xiǎn)制度。改革前的勞動(dòng)保險(xiǎn)與當(dāng)前的社會(huì)保險(xiǎn)存在3個(gè)主要區(qū)別，一是勞動(dòng)保險(xiǎn)是一項(xiàng)綜合性制度，通過綜合性制度安排解決職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育問題，而社會(huì)保險(xiǎn)卻區(qū)分不同險(xiǎn)種，不同險(xiǎn)種資金不可以統(tǒng)籌；二是勞動(dòng)保險(xiǎn)繳費(fèi)率低，大概為3%左右，而社會(huì)保險(xiǎn)的綜合繳費(fèi)率高達(dá)40.8%，其中養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)繳費(fèi)率分別為28%、8%、3%、1%和0.8%；三是勞動(dòng)保險(xiǎn)不需要個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，而社會(huì)保險(xiǎn)需要企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)，并實(shí)行“統(tǒng)帳結(jié)合”，統(tǒng)籌帳戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，個(gè)人帳戶實(shí)行完全積累。

勞動(dòng)保險(xiǎn)制度在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和價(jià)格管制條件下，以較低的繳費(fèi)率，確保了較高的覆蓋面和保障程度。從勞動(dòng)保險(xiǎn)過渡到“統(tǒng)帳結(jié)合”的社會(huì)保險(xiǎn)，除許多操作層面的問題引起人們的爭(zhēng)論外，最為核心的問題就是現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度能否長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展，即如何確保社會(huì)保障與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力間的平衡，社會(huì)保障如何適應(yīng)工業(yè)化和城市化趨勢(shì)。北京大學(xué)的陳平教授認(rèn)為：建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，是自損國(guó)力的短視國(guó)策。長(zhǎng)期研究社會(huì)保障問題的高書生先生認(rèn)為：現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度遠(yuǎn)不如原來的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度科學(xué)、合理；我國(guó)社會(huì)保障的重點(diǎn)在于防范老年貧困，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目以設(shè)養(yǎng)老和醫(yī)療兩項(xiàng)為宜，并實(shí)行項(xiàng)目捆綁參加；不設(shè)立個(gè)人帳戶，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付。

總之，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)保障水平受其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，我國(guó)在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)搞不起全面的社會(huì)保障，而只能實(shí)行局部重點(diǎn)保障。改革開放以來的社會(huì)保障制度改革，基本遵循兩項(xiàng)原則：即由原來的用人單位完全承擔(dān)費(fèi)用轉(zhuǎn)變?yōu)橛萌藛挝缓蛡€(gè)人共同承擔(dān)費(fèi)用；離退休職工領(lǐng)取養(yǎng)老金比例(與在職時(shí)的工資對(duì)比)和所有職工醫(yī)療保險(xiǎn)待遇逐步下降。

(二)農(nóng)村居民社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)

改革開放前，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民基本沒有社會(huì)保障。改革開放后特別是20世紀(jì)90年代以來，隨著中央和地方財(cái)力的不斷增長(zhǎng)，部分地區(qū)開始農(nóng)村居民社會(huì)保障試點(diǎn)，主要包括三個(gè)方面，即農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、農(nóng)村居民最低生活保障試點(diǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)。

(1)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。原民政部于1992年制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，規(guī)定：以縣為單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，保險(xiǎn)對(duì)象為非城鎮(zhèn)戶口、不由國(guó)家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口；保費(fèi)繳納年齡為20至60周歲，60歲以后領(lǐng)取養(yǎng)老金；保費(fèi)按月繳納，分2元、4元、6元、20元共10檔。10多年的經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)民參保的積極性不高，參保人數(shù)從高峰期的8000多萬(wàn)人，下降到2004年的5000多萬(wàn)人。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以失敗而告終，其原因是多方面的。首先，資金的籌集以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予適當(dāng)扶持。這種以個(gè)人繳費(fèi)為主要的保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，與農(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄基本沒有區(qū)別，再加上多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，參保農(nóng)民從集體獲得補(bǔ)貼的數(shù)量有限；其次，保障水平低。低繳費(fèi)意味低保障，過低的保障水平影響了農(nóng)民參保積極性。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度初始設(shè)計(jì)時(shí)就面臨兩難選擇，繳費(fèi)太高，農(nóng)民和集體不愿意參加；繳費(fèi)太低，保障水平低，農(nóng)民也不愿意。

(2)農(nóng)村居民最低生活保障試點(diǎn)。農(nóng)村居民最低生活保障試點(diǎn)始于1994年，到 2004年全國(guó)受益于最低生活保障的人口為488萬(wàn)，人均領(lǐng)取低保金 370元。到2006年中央要求在全國(guó)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。

(3)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)。衛(wèi)生部于2003年開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，農(nóng)民以家庭為單位參加，中央財(cái)政、地方財(cái)政和農(nóng)民個(gè)人分別繳納一定費(fèi)用形成基金，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行大病保險(xiǎn)。當(dāng)前參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人口已達(dá)3.7億，占農(nóng)村人口的42%，從實(shí)際運(yùn)作來看，還算比較平穩(wěn)。針對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)保障試點(diǎn)，是一種低水平的保障，并沒有改變?cè)瓉磙r(nóng)村居民家庭內(nèi)部的互保機(jī)制。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村居民的社會(huì)保障將仍然是以家庭成員的互保為主。

從前面的分析，我們可以推斷城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的總體發(fā)展趨勢(shì)：總體上，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障將繼續(xù)沿著城鄉(xiāng)有別的軌跡發(fā)展，短期內(nèi)不可能改變城鄉(xiāng)社會(huì)保障的二元結(jié)構(gòu)；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平將不斷提高，并率先實(shí)行與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障接軌；經(jīng)過一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期后，農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平與城鎮(zhèn)居民基本持平，這期間，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障水平將相對(duì)下降，而農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平將不斷提高。

當(dāng)前，要逐步提高農(nóng)村居民社會(huì)保障水平，除在全國(guó)建立針對(duì)所有農(nóng)村居民的最低生活保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度外，還應(yīng)該針對(duì)特定農(nóng)村居民群體，為他們建立最為急迫的社會(huì)保障，解決他們的后顧之憂。比如，為城鄉(xiāng)結(jié)合部完全失地農(nóng)民建立與城鎮(zhèn)居民基本一致的社會(huì)保障；將進(jìn)城農(nóng)民工強(qiáng)制性地納入工傷保險(xiǎn)范圍，以降低工傷意外給他們帶來的風(fēng)險(xiǎn)；將農(nóng)村獨(dú)生子女戶作為一個(gè)特定群體，納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍等等。