農(nóng)民工是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城市化、工業(yè)化過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊社會(huì)群體。目前，農(nóng)民工已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體。相關(guān)資料表明，農(nóng)民工人數(shù)已占產(chǎn)業(yè)工人總數(shù)的60%以上。目前90%以上的采礦工、80%以上的建筑工、70%以上的紡織工都是農(nóng)民工。而流動(dòng)在城市的農(nóng)民工就有1.2億人之多。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工被排除在城市社會(huì)保險(xiǎn)制度體系之外，是城市中的弱勢(shì)群體?，F(xiàn)在，為農(nóng)民工建立社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)基本成為政府、農(nóng)民工乃至農(nóng)民工雇用單位等的共識(shí)。雖然一些人擔(dān)心為農(nóng)民工建立社會(huì)保險(xiǎn)，會(huì)抬高勞動(dòng)力價(jià)格，從而削弱我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的比較優(yōu)勢(shì)。但相關(guān)實(shí)證研究表明，給農(nóng)民工建立社會(huì)保險(xiǎn)，雖然會(huì)在一定程度上抬高勞動(dòng)力價(jià)格，但我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中仍然具有很強(qiáng)的勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)(王德文、蔡防等，2005)。另外，從制度倫理的角度來(lái)看，為農(nóng)民工建立社會(huì)保險(xiǎn)，才能體現(xiàn)制度公平性，讓廣大人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，才符合建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本要求。

自1998年廣東省頒布《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系試點(diǎn)以來(lái)，中央政府和一些地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的相關(guān)政策。由于缺乏統(tǒng)一的中央政策，各地農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)目前尚處于起步階段，存在多種模式并存的局面。如上海市實(shí)行農(nóng)民工綜合社會(huì)保險(xiǎn)政策，將各種社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種一次性納入農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)。而大多數(shù)城市則采用現(xiàn)行城市社會(huì)保險(xiǎn)制度直接擴(kuò)面的辦法，為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)3大社會(huì)保險(xiǎn)。所謂直接擴(kuò)面，就是將農(nóng)民工直接納入城市現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度體系之中。但由此卻導(dǎo)致了一個(gè)比較突出的問(wèn)題：農(nóng)民工參保率低、退保率高。

1、困境：農(nóng)民工參保率低、退保率高

農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低。勞動(dòng)和社會(huì)保障部調(diào)查資料顯示，目前我國(guó)1億多農(nóng)民工社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總體參保率僅為15%，并且參保者中能夠按照現(xiàn)行政策規(guī)定達(dá)到15年以上繳費(fèi)并工作到退休年限領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人數(shù)更少。在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)方面，農(nóng)民工總體參保率更低，僅為10%。而在失業(yè)保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)方面，農(nóng)民工則基本沒(méi)有參加這兩項(xiàng)保險(xiǎn)。

農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)退保率高。一方面是農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低，另一方面，綜合各種相關(guān)資料又顯示，參與城市社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工退保率卻很高，并且還在逐年攀升。福州市2005年有10多萬(wàn)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，但當(dāng)年退保的農(nóng)民工就達(dá)4萬(wàn)人，退保率高達(dá)40%左右。另?yè)?jù)有關(guān)資料，截止 2004年末，廣東省農(nóng)民工社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為421萬(wàn)人，而2004年農(nóng)民工退保人數(shù)為 142萬(wàn)人。廣東省東莞市2005年有105萬(wàn)農(nóng)民工參加社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但該年就有40萬(wàn)人退保，退保率也為40%左右。

2、農(nóng)民工參保率低、退保率高原因分析

2.1農(nóng)民工參保率低、退保率高并不表示其不需要社會(huì)保險(xiǎn)

農(nóng)民工在城市里要遇到各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其一，農(nóng)民工要遭遇失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。李強(qiáng)、唐壯2002年對(duì)在北京務(wù)工的農(nóng)民工調(diào)查表明，農(nóng)民工是城市中失業(yè)比率最高、失業(yè)最頻繁的群體。2002年農(nóng)民工遇到過(guò)失業(yè)問(wèn)題的比例為45.4%。失業(yè)中，最長(zhǎng)失業(yè)為 1—2個(gè)月的占55.5%，失業(yè)3—5個(gè)月的占 25.2%，失業(yè)6—11個(gè)月的占12.6%，失業(yè)12個(gè)月及以上的占6.7%。失業(yè)使許多農(nóng)民工生活陷入困難。其二，農(nóng)民工要遭遇疾病風(fēng)險(xiǎn)。雖然大多數(shù)農(nóng)民工為青壯年，但其往往從事高強(qiáng)度的體力勞動(dòng)，居住、飲食等生活條件差，所以疾病發(fā)生率較高。李強(qiáng)、唐壯的調(diào)查表明，2002年生過(guò)病的農(nóng)民工比例為46%，其中生過(guò)3次及以上疾病的農(nóng)民工比例為17%。在疾病醫(yī)治花費(fèi)方面，農(nóng)民工人均支出為891.88元。他們的調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示，93%的農(nóng)民工生病后用工單位分文未付，只有7%的人得到過(guò)用工單位支付的部分藥費(fèi)。其三，農(nóng)民工面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)困境。農(nóng)民工年輕力壯的時(shí)候在城市務(wù)工，而當(dāng)他們因?yàn)閭麣垎适趧?dòng)能力或者年齡較大時(shí)，不得不離城回鄉(xiāng)?，F(xiàn)行制度導(dǎo)致農(nóng)村把青壯年勞動(dòng)力輸送到城鎮(zhèn)，而城鎮(zhèn)卻把傷殘病弱的農(nóng)民工退到農(nóng)村，把撫育子女、贍養(yǎng)老人等社會(huì)負(fù)擔(dān)都拋給農(nóng)村，是一種城鄉(xiāng)不等價(jià)、不合理的交換形式，也是城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的重要原因。

由于城市農(nóng)民工面臨如此高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，故其需要社會(huì)保險(xiǎn)的意愿十分強(qiáng)烈。已有許多針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)要求的實(shí)際調(diào)查充分表明這一點(diǎn)。如李群、吳曉歡等對(duì)北京、上海、江蘇、浙江、山東、廣東等東部10個(gè)省、市的農(nóng)民工大樣本調(diào)查顯示，農(nóng)民工在城市生活面臨著各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，他們很需要工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)?？梢?jiàn)，目前農(nóng)民工參保率低、退保率高的現(xiàn)象并不意味著農(nóng)民工不需要社會(huì)保險(xiǎn)。

2.2現(xiàn)行城市社會(huì)保險(xiǎn)制度不符合農(nóng)民工需求

2.2.1現(xiàn)行城市社會(huì)保險(xiǎn)制度不符合農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)

農(nóng)民工群體具有流動(dòng)性大的特點(diǎn)。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)調(diào)查資料，僅有20%—30%的城市農(nóng)民工在一個(gè)單位工作滿3年以上。而絕大多數(shù)城市采用現(xiàn)行城市社會(huì)保險(xiǎn)制度直接擴(kuò)面的辦法，將農(nóng)民工納入進(jìn)來(lái)，不符合農(nóng)民工流動(dòng)性大的群體特點(diǎn)。這里以社會(huì)保險(xiǎn)中最為重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)為例來(lái)予以說(shuō)明。按照城市現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，參保農(nóng)民工在男年滿60周歲、女年滿55周歲，累計(jì)繳納滿15年以上，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這種規(guī)定對(duì)農(nóng)民工而言很不現(xiàn)實(shí)。

其一，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在割裂。雖然大多數(shù)農(nóng)民工是青壯年，但是他們一般很難在城市工作 15年以上，待他們年齡超過(guò)40、50歲的時(shí)候，大多數(shù)會(huì)回到農(nóng)村生活。而目前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚處在艱難初創(chuàng)階段，覆蓋面極小。這意味著，如農(nóng)民工戶口所在農(nóng)村地區(qū)尚未建立養(yǎng)老保險(xiǎn)，則農(nóng)民工就無(wú)法將自己原先在城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)回去。即便是一些農(nóng)村建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)，也與城市存在制度性的分割，很難得到轉(zhuǎn)移。

其二，城市之間社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在割裂。農(nóng)民工流動(dòng)性大，工作地點(diǎn)很不穩(wěn)定，他們經(jīng)常在不同城市間流動(dòng)尋找工作機(jī)會(huì)。而當(dāng)前我國(guó)城市社會(huì)保險(xiǎn)制度是各自為營(yíng)，統(tǒng)籌層次低，導(dǎo)致了農(nóng)民工在不同城市流動(dòng)就業(yè)時(shí)，難以將在原先就業(yè)城市建立的社會(huì)保險(xiǎn)移轉(zhuǎn)到目前所在的就業(yè)城市。至于農(nóng)民工以后還會(huì)不會(huì)繼續(xù)回到原先的城市打工，則充滿了不確定性。于是，他們不得不將自己在原先就業(yè)城市的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶注銷掉，忍受不能提走養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶資金的損失，只能提走個(gè)人賬戶資金?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)、城市之間社會(huì)保險(xiǎn)制度的割裂，不符合農(nóng)民工群體流動(dòng)性大的基本特征。

2.2.2現(xiàn)行城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例過(guò)高，不符合農(nóng)民工收入水平低的特點(diǎn)

由于城市的制度性歧視和人力資本低等因素的共同作用，農(nóng)民工就業(yè)主要分布在城市次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)的勞動(dòng)密集型行業(yè)和非正規(guī)就業(yè)部門(mén)，收入水平要比城市居民低許多且很不穩(wěn)定。而現(xiàn)有城市社會(huì)保險(xiǎn)制度基本上規(guī)定農(nóng)民工按照與城鎮(zhèn)居民一樣的標(biāo)準(zhǔn)繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)是比較重的負(fù)擔(dān)。如廣州市農(nóng)民工月工資不足 1000元，農(nóng)民工僅參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，每月就需交納 100元，占其工資的10%左右。這對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)是筆不小的數(shù)目，他們維持城市生活已捉襟見(jiàn)肘，難以承受這么高的社會(huì)保險(xiǎn)。

大多數(shù)地方為便于操作，規(guī)定辦理社會(huì)保險(xiǎn)需要按照基數(shù)繳費(fèi)。如浙江省規(guī)定，職工繳費(fèi)工資低于上一年度全省職工月平均工資60%的，按全省職工月平均工資60%確定。廣州市則規(guī)定，按照月平均工資55%的基數(shù)繳費(fèi)。這對(duì)那些月工資水平低于當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY繳費(fèi)基數(shù)比例的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，實(shí)際上提高了他們的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，加重了繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。2003年，廣州市職工月平均工資為 2353元，按照基數(shù)是月平均工資的55%計(jì)算，即 1294元。該市農(nóng)民工每月按8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人應(yīng)繳比例計(jì)算，個(gè)人需要繳費(fèi)103元。而實(shí)際上，當(dāng)年在廣州市的農(nóng)民工月平均工資還不到1000元。

在這樣的不符合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度下，農(nóng)民工參保率低、退保率高就不足為奇了。在現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度下，農(nóng)民工退保會(huì)使自身利益受到損失。其—，退保時(shí)農(nóng)民工只能得到個(gè)人賬戶上的資金，而不能得到由用人單位為農(nóng)民工所交納的統(tǒng)籌賬戶資金。據(jù)測(cè)算，廣東省每名參保1年的農(nóng)民工退保，就將向當(dāng)?shù)?a href="http://www.kcuv.cn/yanglaobaoxian/1259993/">養(yǎng)老基金“貢獻(xiàn)”1348元。其二，在現(xiàn)行城市社會(huì)保險(xiǎn)制度下，繳費(fèi)年限越多，個(gè)人以后領(lǐng)取的社會(huì)保險(xiǎn)金水平越高。而農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到其他城市重新辦理社會(huì)保險(xiǎn)，繳費(fèi)年限要重新起算。即便如此，農(nóng)民工還選擇退保，這是其在現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度安排下的無(wú)奈而又不失理性的選擇。

3、不符合農(nóng)民工需求的社會(huì)保險(xiǎn)制度供給產(chǎn)生的原因

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)采用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的供求理論范式來(lái)研究制度，認(rèn)為只有制度供給滿足制度需求時(shí)才能實(shí)現(xiàn)制度均衡。而當(dāng)制度的供給與需求二者不相符合時(shí)，則為制度非均衡。這時(shí)，在制度需求不變的情況下，只有改變制度供給的數(shù)量和結(jié)構(gòu)來(lái)使之與需求相符合。

在我國(guó)，制度供給往往采取強(qiáng)制性方式，即由政府設(shè)計(jì)并頒布，而很少出于自發(fā)形成，這很容易導(dǎo)致無(wú)效的制度供給。一般來(lái)說(shuō)，自發(fā)形成的制度則不會(huì)存在這種情況。但由于制度具有公共產(chǎn)品的屬性，個(gè)體理性的制度需求者會(huì)存在“搭便車(chē)”的機(jī)會(huì)主義行為，于是導(dǎo)致制度供給的短缺。可見(jiàn)，自發(fā)形成的制度一般不會(huì)“自給自足”，由政府供給制度則有可能解決這個(gè)問(wèn)題，但卻往往導(dǎo)致了另外一個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生：無(wú)效的制度供給，即政府供給的制度不符合社會(huì)需求。