基本理念“底線公平”

推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，目的之一就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，對(duì)待社會(huì)保障公平問(wèn)題，應(yīng)注意防止兩種傾向：一是避免片面地理解社會(huì)保障公平，試圖尋求絕對(duì)的公平。須知，絕對(duì)公平必將破壞效率，有害于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)活力。片面地希望建立一個(gè)項(xiàng)目齊全、無(wú)差別覆蓋城鄉(xiāng)所有社會(huì)成員的保障制度，強(qiáng)調(diào)越均等越好、差距越小越好，而忽視實(shí)現(xiàn)這種公平的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)淵源、制度可持續(xù)性和負(fù)面效果，是不科學(xué)的。二是不能過(guò)度允諾，否則一旦由于經(jīng)濟(jì)上或其他方面的因素，導(dǎo)致允諾的目標(biāo)無(wú)法兌現(xiàn)，最終將會(huì)喪失政府的誠(chéng)信。一般來(lái)說(shuō)，理念是立論和行為的根據(jù)，是邏輯的起點(diǎn)。因此，推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，堅(jiān)持“底線公平”的基本理念。

“底線公平”的這個(gè)“底線”是什么？那就是從基本國(guó)情出發(fā)，從最大多數(shù)群眾最迫切、最基本的需要出發(fā)，劃出一條社會(huì)公認(rèn)的、能夠滿足保障對(duì)象最基本需求的“底線”。這個(gè)底線需求包括：溫飽的需求（生存需求）、基礎(chǔ)教育的需求（基本發(fā)展需求）、公共衛(wèi)生和大病醫(yī)療的需求（基本健康和生命權(quán)需求）；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還應(yīng)當(dāng)包括基本住房需求等。所謂“底線公平”，就是指對(duì)于處在需求底線以下的人群，政府必須制定政策，保障供給，公共財(cái)政有責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)貼或“兜底”保障。對(duì)于已經(jīng)滿足最基本需求、處在“底線”以上的人群，政府的責(zé)任是主要調(diào)節(jié)貧富差距，政府出資的責(zé)任可以免去?！暗拙€公平”中的底線既是人們基本生活需求的底線，同時(shí)也是政府責(zé)任的“底線”。

把“底線公平”作為社會(huì)保障制度建設(shè)的基本理念，其意義在于：首先，它明確了當(dāng)前實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基點(diǎn)，以及全社會(huì)可以共同接受和維護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)；其次，它尋找出政府經(jīng)濟(jì)能力可以達(dá)到的公平，確定了政府在社會(huì)保障制度中的責(zé)任“邊界”；再次，它科學(xué)界定了當(dāng)前社會(huì)保障的有限范圍，既有利于保障“底線”下的需求，又不損害激勵(lì)和效率機(jī)制，從而能夠成為社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基石。

基本原則與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相均衡

一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度的模式如何建立？一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題，就是必須妥善處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保障建設(shè)的關(guān)系。曾幾何時(shí)，歐洲福利國(guó)家以其高水平、廣覆蓋、無(wú)差別的社會(huì)保障制度炫耀于世。然而進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，陸續(xù)陷入支付危機(jī)。其問(wèn)題在于制度形成過(guò)程中，保障范圍越來(lái)越大，保障項(xiàng)目越來(lái)越多，保障水平越來(lái)越高，最終導(dǎo)致財(cái)政難以為繼，甚至造成福利制度崩潰。而盡管出現(xiàn)這一情況，任何想降低和縮小福利的努力和變革，都會(huì)面臨引發(fā)社會(huì)不滿和危及社會(huì)穩(wěn)定的政治風(fēng)險(xiǎn)而難以推行。歐洲國(guó)家社會(huì)保障制度的改革已經(jīng)證明，要想在已經(jīng)定型了的剛性保障制度中植入彈性機(jī)制，具有相當(dāng)大的難度且成本很高。

據(jù)相關(guān)學(xué)者研究，20世紀(jì)五六十年代，歐洲各國(guó)社會(huì)保障水平與GDP的比重在10%及以內(nèi)時(shí)，失業(yè)率較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于繁榮穩(wěn)定狀態(tài)。到70年代，當(dāng)社會(huì)保障水平所占比重在20%及以上時(shí)，卻普遍出現(xiàn)了巨額財(cái)政赤字、失業(yè)人口增多、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降、勞動(dòng)者積極性銳減等問(wèn)題。由于對(duì)于GDP與社會(huì)保障水平之間的恰當(dāng)關(guān)系沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，制度建設(shè)不是尋找社會(huì)保障公平的底線，而是不斷沖擊高線，忽視了社會(huì)保障制度固有的剛性特征。最終結(jié)果是由于一味追求更高水平、更廣范圍的社會(huì)保障福利，致使制度的可持續(xù)性難以保證，同時(shí)也傷害了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率和激勵(lì)機(jī)制。

這些教訓(xùn)，我們應(yīng)該記取。在強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須以增進(jìn)國(guó)民福利為目標(biāo)的同時(shí)，千萬(wàn)不能忘記一個(gè)重要問(wèn)題：保障能力的提高必須以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)和前提，社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和保障建設(shè)兩方面。較為理想的社會(huì)保障制度，必須是一種富有彈性的、具備調(diào)節(jié)機(jī)制的制度，既能起到激勵(lì)作用，又有一定的約束，使社會(huì)福利總是被限制在整體社會(huì)財(cái)富一個(gè)科學(xué)合理的比例范圍之內(nèi)?！暗拙€公平”正是能形成這樣一個(gè)調(diào)節(jié)機(jī)制的理念基礎(chǔ)。

目標(biāo)定位制度銜接、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

社會(huì)保障制度一般都是典型的“由政府命令和法律引入和實(shí)行”的強(qiáng)制性制度變遷。政府創(chuàng)新制度的意愿是決定制度變遷的主導(dǎo)因素之一。近年來(lái)，政府出臺(tái)的一些社會(huì)保障政策或制度，往往帶有附屬性或配套性，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，缺乏統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性，也缺少對(duì)制度建設(shè)的基本理念、長(zhǎng)期目標(biāo)和整體模式的準(zhǔn)確定位，因而造成社會(huì)保障制度存在著“碎片化”現(xiàn)象，迫切需要進(jìn)行銜接、整合和統(tǒng)籌。以合肥市來(lái)說(shuō)，在養(yǎng)老方面，有《合肥市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》（事實(shí)上公務(wù)員不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)）、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》、《合肥市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法》；在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，有《合肥市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》、《合肥市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》、《合肥市農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)試行辦法》和新農(nóng)合。與此同時(shí)，社會(huì)救助體系管理部門(mén)分散化，涉及民政、勞動(dòng)、衛(wèi)生、教育、城鄉(xiāng)建委、殘聯(lián)等。

針對(duì)上述情況，我們建議，應(yīng)以底線公平為基本理念，以社會(huì)保障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相均衡、并不傷害本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力和效率為原則，努力建成一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保障相均衡、城鄉(xiāng)制度統(tǒng)籌、責(zé)任清晰的社會(huì)保障制度體系。這一制度體系具體包括以下幾個(gè)方面：（1）建立完善的以最低生活保障為核心的社會(huì)救助體系，包括城市低保、農(nóng)村低保、貧困醫(yī)療救助、貧困生就學(xué)保障、公共廉租（?。┓康确矫妗＃?）建立覆蓋全部城鄉(xiāng)人口的基本養(yǎng)老和大病統(tǒng)籌的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)特別注重解決流動(dòng)就業(yè)人口（包括農(nóng)民工、失地農(nóng)民等）的社會(huì)保障問(wèn)題，并使城鄉(xiāng)社保制度有效銜接。（3）在統(tǒng)一的制度形式之下，實(shí)施方式、標(biāo)準(zhǔn)有差別，根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的職業(yè)特點(diǎn)、保障需求和承受能力，設(shè)定不同的保障形式和待遇水平，以有差別的統(tǒng)一，推進(jìn)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)銜接，努力在貧困群體救助、基本養(yǎng)老保障、大病保障等底線保障方面基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，使城鄉(xiāng)居民均能實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所扶、少有所學(xué)、住有所居”。